اغلب پروژه‌های صنعت احداث، فراتر از سازه‌های بزرگ و نمادین، در واقع شالوده و استخوان‌بندی زیرساختی هر اقتصاد ملی به شمار می‌روند. این پروژه‌ها همان ستون‌های نامرئی‌اند که جریان انرژی، آب، حمل‌ونقل، ارتباطات و رفاه اجتماعی را در دل کشورها تداوم می‌بخشند. از این منظر، احداث، نگهداری و توسعه این زیرساخت‌ها نه یک الزام اقتصادی، بلکه بخشی از تکالیف حکمرانی دولت‌هاست؛ تکالیفی که مستقیماً به کیفیت زندگی شهروندان و پایداری اقتصادی کشور پیوند می‌خورد.

تجربه جهانی نشان داده است که بخش قابل‌توجهی از این پروژه‌ها، فارغ از محدودیت‌های مالی متعارف، در زمره تعهدات پایدار دولت‌ها قرار می‌گیرند؛ چراکه عدم اجرای آن‌ها، هزینه‌های غیرمستقیم سنگینی بر جامعه تحمیل می‌کند. با این‌حال، در کنار این پروژه‌های الزام‌آور، دسته‌ای دیگر از طرح‌های زیرساختی وجود دارند که به لحاظ فنی و اقتصادی، قابلیت تعریف مستقل و بازگشت سرمایه را دارا هستند.

پروژه‌هایی نظیر آزادراه‌ها، فرودگاه‌ها، بنادر، تأسیسات آب‌رسانی، نیروگاه‌ها، تصفیه‌خانه‌ها و شبکه‌های انتقال، از جمله مصادیق این گروه‌اند. در این پروژه‌ها، به‌واسطه قابلیت انتفاع مستقیم یا غیرمستقیم، می‌توان از مدل‌های قراردادی همچون کلید در دست EPCF ،EPC+F، BOT، BOOT، BOLT  و سایر الگوهای مشابه بهره برد.

در این‌گونه طرح‌ها، تأمین مالی نه صرفاً از منابع بودجه عمومی، بلکه از ترکیب متنوعی از منابع داخلی و خارجی، از جمله بازار سرمایه، صندوق‌های پروژه، اوراق مشارکت، منابع بانکی، سرمایه‌گذاران نهادی و مشارکت عمومی-خصوصی انجام می‌شود. همین قابلیت، آن‌ها را به یکی از کارآمدترین ابزارها برای بازسازی ظرفیت‌های اقتصادی کشور در دوره‌های کم‌برخوردار از درآمدهای نفتی تبدیل کرده است.

اما پرسش اساسی این است که چرا در ایران، با وجود گستردگی نیازها و انباشت پروژه‌های نیمه‌تمام، هنوز تأمین مالی پروژه‌محور در صنعت احداث به فرهنگ، دانش و جریان نهادینه تبدیل نشده است؟

۱. فقدان سواد مالی و تجربه تأمین مالی در صنعت احداث ایران

حقیقت این است که اقتصاد پروژه‌ای ایران، به‌ویژه در بخش احداث، برای دهه‌ها بر دوش درآمدهای نفتی و بودجه عمومی دولت حرکت کرده است. این مدل وابستگی، هرچند در مقاطع پردرآمد، موجب توسعه فیزیکی و گسترش زیرساخت‌ها شد، اما در لایه‌های عمیق‌تر، نوعی بی‌سوادی مالی ساختاری را در میان دستگاه‌های اجرایی، پیمانکاران و حتی سیستم‌های اقتصادی ما ایجاد کرد.

در واقع، پروژه‌های عمرانی در ایران نه بر اساس مدل اقتصادی مستقل، بلکه بر پایه «تخصیص بودجه» تعریف‌شده و پیش می‌رفتند. از این‌رو، مفهوم بازگشت سرمایه، نرخ بازده داخلی (IRR)، جریان نقدی پروژه (Cash Flow)  یا ساختار سرمایه (Capital Structure)، برای بسیاری از بازیگران حوزه احداث، مفاهیمی غیرعملی یا صرفاً دانشگاهی به نظر می‌رسید. بنابراین اغلب کارفرمایان دولتی عادت کرده‌اند پروژه‌ها را صرفاً با تخصیص بودجه عمومی آغاز کنند، نه با تحلیل مالی و توجیه اقتصادی. از سوی دیگر، پیمانکاران نیز، به‌جای آنکه سرمایه‌گذار و شریک توسعه باشند، عمدتاً مجری‌هایی منتظر دریافت صورت‌وضعیت از خزانه دولت بوده‌اند، به همین ترتیب مهندسان مشاور نیز، در فرآیند طراحی و امکان‌سنجی، عمدتاً به جنبه‌های فنی و اجرایی پرداخته‌اند و کمتر مدلی از طراحی با نگاه به «بانک‌پذیری پروژه» (Bankability) ارائه داده‌اند. یا اگر ارائه دادند، کارآمد نبوده و لزومی نبوده در عمل ارزیابی شود.

این الگوی تاریخی باعث شد صنعت احداث ایران، در بخش مالی و قراردادی، دچار ضعف مزمن شود؛ ضعف درک مفاهیم کلیدی چون ریسک مالی، ضمانت بازپرداخت، دوره بازگشت سرمایه، مدل درآمدی و مکانیزم تخصیص ریسک.

در کنار این ضعف دانشی، فقدان تجربه موفق نیز مانع بزرگی بوده است. پروژه‌های معدودی چون آزادراه تهران-شمال، فرودگاه امام خمینی، و چند طرح BOT در حوزه آب و فاضلاب، هرچند ارزشمند، اما به دلیل نبود چارچوب‌های حقوقی و مالی پایدار، ریسک‌های سیاسی، تحریم و مداخلات بالادستی نتوانستند اعتماد بازار و بانک‌ها را به شکل بلندمدت جلب کنند.

از همین رو، امروز در کشور ما نه بخش خصوصی انگیزه کافی برای ورود به مدل‌های سرمایه‌گذاری دارد، و نه بخش دولتی باور واقعی به امکان تحقق آن.

۲. ضرورت انطباق با الگوهای نوین تأمین مالی در عصر بدون نفت

اکنون، در شرایطی که درآمدهای نفتی دیگر نمی‌توانند منبع مطمئن تأمین مالی پروژه‌های عمرانی باشند، کشور با بیش از ۸۵۰۰ پروژه نیمه‌تمام ملی روبه‌روست که ارزش برآوردی آن‌ها از مرز ده‌ها هزار میلیارد تومان گذشته است. روشن است که با منابع عمومی موجود، تکمیل این پروژه‌ها نه ممکن است و نه منطقی.

در چنین وضعیتی، ادامه نگاه سنتی «پروژه بودجه‌محور» به معنای تداوم اتلاف منابع و توقف تدریجی توسعه زیرساخت‌هاست. بنابراین، کشور ناگزیر است وارد مرحله‌ای شود که در آن تأمین مالی پروژه‌محور (Project Finance) و مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) به‌عنوان ابزار اصلی توسعه تلقی شود، نه گزینه‌ای فرعی.

در این مدل جدید، دولت دیگر تنها «پرداخت‌کننده» نیست، بلکه «تسهیل‌گر» و «ضامن چارچوب» است. بانک‌ها و نهادهای مالی نیز باید از نقش‌های سنتی وام‌دهی کوتاه‌مدت فاصله گرفته و وارد ساختارهای تأمین مالی بلندمدت پروژه‌ای شوند.

این تغییر پارادایم، مستلزم اصلاحات جدی در سه سطح است:

• سطح نهادی: تدوین مقررات و چارچوب‌های شفاف برای  PPP، BOT، اوراق پروژه، ضمانت‌نامه‌های دولتی و نظام رتبه‌بندی پروژه‌ها.
• سطح دانشی: ارتقای سواد مالی در میان پیمانکاران، مهندسان مشاور و مدیران پروژه در دستگاه‌های اجرایی.
• سطح فرهنگی: تغییر ذهنیت از «دریافت‌کننده بودجه» به «جذب‌کننده سرمایه».

بدون این تغییر سه‌گانه، کشور نه‌تنها قادر به تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام نخواهد بود، بلکه فرصت جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی در بخش زیرساخت را نیز از دست می‌دهد.

۳. الگوهای مؤثر تأمین مالی در پروژه‌های زیرساختی متناسب با اقتصاد ایران
الگوهای تأمین مالی پروژه‌ها، طیف گسترده‌ای را دربر می‌گیرند که هرکدام بسته به ماهیت پروژه، بازدهی مورد انتظار و سطح ریسک، قابل استفاده‌اند. اما در شرایط کنونی ایران، چهار مدل بیش از دیگران قابلیت انطباق و اجرا دارند:

الف. مدل  BOT (Build-Operate-Transfer)
در این مدل، بخش خصوصی پروژه را طراحی، تأمین مالی، احداث و در دوره‌ای مشخص بهره‌برداری می‌کند تا هزینه‌ها و سود خود را از محل درآمدهای پروژه بازگرداند و در پایان دوره، مالکیت را به دولت واگذار نماید. این الگو برای پروژه‌هایی نظیر آزادراه‌ها، نیروگاه‌ها و تصفیه‌خانه‌ها که دارای درآمد مستقیم هستند، بسیار کارآمد است. مزیت اصلی آن کاهش بار مالی دولت و انتقال بخشی از ریسک به سرمایه‌گذار است؛ تنها چالش، نیاز به تضمین‌های دولتی و چارچوب حقوقی پایدار برای بازگشت سرمایه.

ب. مدل  BOLT (Build-Own-Lease-Transfer)
در این روش، مالکیت پروژه تا پایان دوره بهره‌برداری با سرمایه‌گذار باقی می‌ماند و دولت یا نهاد عمومی، در ازای استفاده از خدمات، اجاره پرداخت می‌کند. پس از دوره اجاره، پروژه به دولت منتقل می‌شود. این الگو به‌ویژه در طرح‌های آب‌شیرین‌کن، بیمارستانی یا تأسیسات زیربنایی شهری قابل استفاده است. مزیت این روش جذابیت بیشتر برای سرمایه‌گذار به‌واسطه مالکیت موقت است، با این نکته حیاتی که نیاز به قراردادهای اجاره بلندمدت با پشتوانه دولتی معتبر وجود دارد.

ج. صندوق پروژه و اوراق مشارکت پروژه‌ای
ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری پروژه در بازار سرمایه، یکی از ابزارهای نوین تأمین مالی در ایران است. در این روش، منابع مردمی و نهادی از طریق انتشار اوراق مشارکت یا واحدهای صندوق پروژه، به سمت طرح‌های خاص هدایت می‌شود. این مدل هم ریسک را میان ذی‌نفعان توزیع می‌کند و هم شفافیت مالی ایجاد می‌کند. چالش عمده در این روش، نیاز به اعتماد عمومی، شفافیت مالی پروژه و وجود ضامن معتبر است که البته در شرایط تورمی امروز تحقق آن دشوار است.

د. مدل EPC+F یا  EPCF
در این الگو، پیمانکار علاوه بر طراحی و اجرا، تأمین بخشی از منابع مالی پروژه را نیز بر عهده می‌گیرد. این روش در ایران به‌ویژه در پروژه‌های وزارت نیرو و نفت مورد استفاده قرار گرفته است. مزیت اصلی این روش سرعت اجرا و تعهد پیمانکار به تکمیل پروژه است؛ نقطه ضعف آن فشار نقدینگی بالا بر پیمانکاران و نیاز به ضمانت‌نامه‌های سنگین است که در شرایط کنونی برای اغلب پیمانکاران بزرگ کشور، خصوصاً از بدنه بخش خصوصی واقعی، میسر نیست.

۴. انتخاب دو الگوی برتر و نقش بازیگران کلیدی در اجرای آن‌ها

با توجه به ساختار اقتصادی، وضعیت نقدینگی، سطح بلوغ نهادی و ملاحظات حقوقی در ایران، به نظر می‌رسد دو الگوی BOT و صندوق پروژه در بازار سرمایه، قابلیت اجرایی و توسعه‌پذیری بیشتری دارند.

الف. الگوی BOT - ستون فقرات پروژه‌های قابل انتفاع
BOT  از معدود مدل‌هایی است که می‌تواند میان دولت، بخش خصوصی و تأمین‌کنندگان مالی، توازن واقعی ایجاد کند. در این الگو، دولت نقش تنظیم‌گر و تضمین‌کننده چارچوب‌های بازگشت سرمایه را دارد. می‌تواند از طریق تضمین حداقل ترافیک (در پروژه‌های حمل‌ونقلی) یا خرید تضمینی خدمات (در نیروگاه‌ها یا آب‌شیرین‌کن‌ها) انگیزه سرمایه‌گذار را تقویت کند. همچنین بانک‌ها می‌توانند به‌عنوان نهاد واسط تأمین مالی، با ایجاد ساختارهای مشارکت وام‌دهی (Syndicated Loans) و نظارت بر جریان نقدی پروژه، ریسک را مدیریت کنند.

پیمانکاران و مهندسان مشاور نیز در این روش باید از نقش صرف مجری، به نقش شریک توسعه و طراح مدل اقتصادی ارتقا یابند؛ یعنی در کنار طراحی فنی، تحلیل اقتصادی و ساختار بازپرداخت را نیز در طرح توجیهی لحاظ کنند. نهادهای حاکمیتی نیز باید با تصویب قانون جامع مشارکت عمومی-خصوصی (PPP Law) و تسهیل ضمانت‌های بانکی، محیط حقوقی پایدار فراهم کنند. چیزی که بدل به آرزوی دیرینه فعالان این حوزه و نمودی بر ناکارآمدی قانون‌گذاری در عرصه‌های نوین اقتصادی در یک دهه اخیر شده است. در نهایت، BOT نه‌تنها منجر به جذب سرمایه خصوصی می‌شود، بلکه باعث افزایش بهره‌وری در ساخت و بهره‌برداری نیز خواهد شد، چراکه پیمانکار در نقش بهره‌بردار، انگیزه بیشتری برای کیفیت ساخت دارد.

ب. الگوی صندوق پروژه - راهکار ملی برای مردمی‌سازی توسعه
صندوق پروژه، راهی هوشمندانه برای تأمین مالی جمعی و جذب سرمایه‌های کوچک در طرح‌های بزرگ است. البته که در این حوزه تجربیات مختلفی در کشور وجود دارد، اما در الگوی درست این مدل، دولت صرفاً نقش تسهیل‌گر دارد؛ با معرفی پروژه‌های دارای اولویت ملی، اعطای مجوز و ضمانت حداقل بازده.

به‌جای دولت، این بازار سرمایه است که به‌عنوان بستر انتشار اوراق و نظارت بر مصرف منابع عمل می‌کند. پیمانکاران و مشاوران نیز علاوه بر اجرای پروژه، باید اطلاعات فنی و مالی را در قالب مستندات شفاف ارائه دهند تا اعتماد سرمایه‌گذاران حفظ شود. در نهایت مردم و نهادهای مالی، به‌واسطه اوراق قابل معامله، در سود پروژه شریک می‌شوند و احساس مالکیت نسبت به زیرساخت‌های کشور پیدا می‌کنند. این مدل، ضمن کاهش اتکا به بودجه عمومی، می‌تواند باعث توزیع منافع توسعه و افزایش مشارکت اجتماعی در سرمایه‌گذاری‌های ملی شود؛ صرفاً به شرطی که در عین شفافیت طرح و تضامین عالی، حداقل سود تضمینی پروژه از نرخ پیش‌بینی واقعی تورم آتی بیشتر باشد و اتکا به سودهای مصوب بانکی در این حوزه راهگشا نیست.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

صنعت احداث ایران در آستانه یک دگرگونی تاریخی قرار دارد. دوران بودجه‌محوری به پایان رسیده و عصر «پروژه‌محوری» آغاز شده است. دیگر نمی‌توان انتظار داشت دولت، با منابع محدود، بار همه پروژه‌ها را بر دوش کشد.

اکنون زمان آن است که همه ارکان صنعت احداث - از کارفرما تا پیمانکار و مهندس مشاور - زبان مشترک تأمین مالی را بیاموزند. در این مسیر، نقش دولت نه در تأمین مستقیم پول، بلکه در ایجاد اعتماد، ضمانت چارچوب‌های بازگشت سرمایه، و تسهیل دسترسی به ابزارهای مالی است. بانک‌ها باید از حالت انفعالی خارج شوند و به سمت طراحی محصولات مالی پروژه‌محور حرکت کنند. مهندسان مشاور باید مفهوم «طراحی بانک‌پذیر» را در فرآیند مطالعات خود وارد کنند و پیمانکاران نیز باید از صرفاً مجری به شریک مالی-فنی تبدیل شوند.

در نهایت، ایران اگر بخواهد از انبوه پروژه‌های نیمه‌تمام و زیان‌بار عبور کند، باید یاد بگیرد که پروژه را نه با بودجه، بلکه با مدل تأمین مالی بسازد. آینده توسعه ایران نه در دفتر بودجه سازمان برنامه، بلکه در توان ما برای طراحی و اجرای مدل‌های مالی پایدار رقم می‌خورد. ابرپروژه‌های زیرساختی، ستون‌های رفاه و اقتدار ملی‌اند؛ و بدون هوشمندی مالی، هیچ سازه‌ای - حتی اگر به آسمان برسد - پایدار نخواهد ماند.

 منبع: آینده‌نگر