سهیل آل‌رسول

عضو هیئت نمایندگان اتاق تهران

در بیان کلیه مسئولین ارشد اجرایی و قانون‌گذاری کشور هیچ تردیدی نسبت به توسعه سهم بخش خصوصی در توسعه اقتصادی کشور وجود ندارد به‌ویژه با تعدد پروژه‌های نیمه‌تمام در سطح کشور و طرح آن به عنوان یک مبنای مهم از مشکلات اقتصادی کشور از یک سو و بحث دارایی‌های غیر مولد دولت از سوی دیگر این ضرورت مشارکت به نحو چشمگیرتری مورد توجه قرار می‌گیرد. اما به لحاظ عملی شواهدی دایر بر رونق مشارکت واقعی بخش خصوصی و نهادهای عمومی دیده نمی‌شود به‌ویژه آنکه مقرره‌های قانونی و پایه این مهم سست و کم‌وبیش بی‌ریشه باقی‌مانده است.

تفکر این مدیران عالی حکمرانی کشور چنین است که 80 هزار پروژه نیمه‌تمام که بالغ‌بر 10 درصد آن ملی و الباقی آن استانی است به‌راحتی قابل غربالگری است که در میان آن پروژه‌های مکرر و شفافی که دارای توجیه پررنگ اقتصادی هستند وجود دارد که با شناسایی آن بخش خصوصی می‌تواند به ورود، مشارکت و بهره‌برداری از آن بپردازد غافل از آنکه این فرآیند بسیار پیچیده‌تر از تصورات ایشان است و با طولانی شدن آن در سال‌های اخیر که عمر برخی از این طرح‌ها از دو دهه گذشته است و با افزون شدن تعداد سالانه این طرح‌ها عملاً این پیچیدگی افزون‌شده است.

اما کجا سؤال‌برانگیز است؟ این‌که عدم تحقق مشارکت‌ها ناشی از فقدان تمرکز در تصمیم‌گیری است یا زاویه‌ای بنیادین با نهاد و ظرفیت مشارکت عمومی‌-‌خصوصی وجود دارد.

کافی است به عمر لایحه مشارکت عمومی‌-خصوصی در راهروها و کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی بنگریم تا بدانیم چگونه یک قانون مهم و بنیادین که به نحو قانون‌مند و عملیاتی می‌تواند گره‌گشای مولدسازی دارایی‌های متوقف مانده در پروژه‌های نیمه‌تمام کشور و توسعه زیرساخت‌ها شود به محاق 5 - 6 ساله رفته است و از سوی دیگر با قانون‌ها یا مصوبه‌های شورای سران قوا با دنبال میان‌بر یا نوشدارو هستیم. یا برای مثال تبصره 4 قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 با شرح ذیل دو سال پیاپی در متن قانون تکرار شده و در مرحله بلوغ و به نتیجه رسیدن آن در لایحه پیشنهادی بودجه سال 1403 دولت حذف‌شده است. با تأکید متن کامل این تبصره را در این بخش از یادداشت ذکر می‌کنیم که صاحب‌نظران بیان کنند نقص یا عدم ضرورت این تبصره چه بوده است که در لایحه بودجه سال جاری حذف می‌شود.

«تبصره 4 – مشارکت با بخش غیردولتی برای اجرای طرح‌ها

الف – به وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرائی و شهرداری‌ها اجازه داده می‌شود با استفاده از روش‌های مشارکت عمومی و خصوصی با رعایت قانون برگزاری مناقصات مصوب 25/01/1383 نسبت به اجرا، تکمیل و بهره‌برداری از طرح (پروژه)های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با بخش خصوصی و غیردولتی، اقدام و تا ده درصد (10%) از سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به هر دستگاه اجرایی را صرف تأمین منابع برای مشارکت در این طرح (پروژه)ها کند.

1-    تعیین قیمت تکلیفی و تعرفه‌گذاری برای محصول طرح (پروژه) با رعایت ماده (90) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و اصلاحیه مربوط به آن امکان‌پذیر است.

2-    سازمان برنامه‌وبودجه کشور به نیابت از دولت، تعهدات آتی طرح (پروژه) را تضمین می‌کند.

3-    طرح‌های موضوع این تبصره مشمول اجزای (1) و (2) بند «ث» ماده (132) قانون مالیات‌های مستقیم موضوع ماده (31) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 2/1/1394 است.

4-    سازمان برنامه‌وبودجه کشور موظف است روش‌ها و شرایط قراردادی، کلیه مقررات تضامین طرفین و دیگر مقررات مربوط و نیز چهارچوب‌های نظارتی متناسب با انواع طرح (پروژه) را در پایگاه «بازار الکترونیک طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری زیرساختی» منتشر کند. هرگونه تغییر و تفسیر مقررات توسط سازمان برنامه‌وبودجه کشور نیز، فقط در صورتی معتبر است که در این پایگاه منتشرشده باشد. هرگونه حذف و تغییر اطلاعات در این پایگاه نیز باید قابل‌مشاهده و پیگیری بعدی باشد.

5-    به دستگاه اجرایی اجازه داده می‌شود با رعایت قوانین و مقررات و قانون برگزاری مناقصات بابت رد دیون قطعی و مسجل در سقف منابع بودجه عمومی به دستگاه اجرایی، طرح (پروژه) نیمه‌تمام را به‌شرط اخذ تضامین لازم از طلبکاران مبنی بر تکمیل طرح (پروژه) در مدت‌زمان معین و با رعایت صرفه و صلاح دولت واگذار نماید. اخذ تأییدیه سازمان برنامه‌وبودجه کشور موظف است هر سه ماه یک‌بار فهرست طرح (پروژه) های واگذارشده را به کمیسیون‌های برنامه‌وبودجه و محاسبات، اقتصادی، ویژه جهش و رونق تولید و نظارت بر اجرای اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و عمران مجلس شورای اسلامی ارسال کند.

ب – آیین‌نامه اجرایی بند «الف» این تبصره مشتمل بر نحوه تهیه و تصویب طرح توجیهی (غربالگری و انتخاب طرح (پروژه)های مشارکت‌پذیر)، نحوه احراز صلاحیت و انتخاب سرمایه‌گذار، نحوه بهره‌برداری، تعیین میزان پوشش خطرپذیری، وضع وجه التزام عدم پرداخت کاربران و دیرکرد در پرداخت و نحوه وصول و هزینه‌کرد آن، نظارت بر نحوه بهره‌برداری، تضامین طرفین، داوری و حل اختلاف؛ در چارچوب قوانین و مقررات مربوط حداکثر ظرف دو ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط سازمان برنامه‌وبودجه کشور پیشنهاد و به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.»

عدم اجرایی شدن نهاد مشارکت عمومی‌-خصوصی در کشور به‌مانند میدانی بزرگ است که شاهراه‌های مختلفی به آن وارد می‌شود، فقدان شناخت، کمبود آمار و اطلاعات، رانت‌جویی و ویژه‌خواری (اگر نگوییم فساد سیستماتیک)، تصدی‌گری دولت و عدم اشتیاق به واگذاری سهم به بخش خصوصی، حضور، نفوذ قدرتمند و لابی‌گری نهادهای خصولتی برای مشارکت‌های جذاب و زودبازده‌تر و فقدان قوانین قدرتمند و پایدار ازجمله این شاهراه‌ها است.

حقیقت غیرقابل‌انکار این است که درحالی‌که سال‌ها به پشتوانه فروش نفت، کشور بی‌نیاز به بخش خصوصی بوده و به عدم پاسخگویی در امور اقتصادی به طیف مالیات‌دهنده عادت کرده است از هرگونه تعامل در قراردادها که نظام قراردادی کمی پیچیده داشته است نیز شانه خالی کرده است. به‌ویژه آنکه مصادیقی از فساد در دولت‌های مختلف نهادهای نظارتی را که در کنترل این فسادها ناکارآمد بوده‌اند نسبت به آنچه غیرخطی و ناآشنا با ذهنیت‌های متعارف ایشان باشد فوق‌العاده حساس کرده و ناشی از این حساسیت سهل‌نگری به موضوعات قراردادی باعث می‌شود الگوهای متعارف ذیل مشارکت عمومی‌-خصوصی ازجمله قراردادهای منابع و مدیریت، کلید در دست، اجازه از درآمد یا اجاره‌ای، امتیازات ویژه و مالکیت خصوصی بر زیرساخت یا نادر باشد و یا به‌طورکلی نتیجه‌بخش نباشد. با نگاهی اجمالی به جدول زیر می‌بینیم که چقدر قراردادهایی که مسئول پذیرش ریسک خصوصی و اختیارات متعارف آن عمومی است نزد دستگاه‌های اجرایی ما پراقبال‌تر است.

* ساخت – اجاره‌نامه – انتقال (BLT) یک متغیر است.

** ساخت – بهره‌برداری – انتقال (BOT) متغیرهای بسیار دیگری مثل ساخت – انتقال – بهره‌برداری (BTO)، ساخت – مالکیت – بهره‌برداری – انتقال (BOOT) و ساخت – بهبود – بهره‌برداری – انتقال (BROT) دارد.

*** مدل نوآوری مالی خصوصی (PFT) نام‌های بسیار دیگری هم دارد. در بعضی موارد، مالکیت خصوصی ممکن است به بخش خصوصی انتقال یابد، یا در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد.

1-      از صفحه 27 کتاب راهنمای مشارکت‌های عمومی‌-خصوصی در زیرساخت‌ها، تدوین از شورای اقتصادی‌-اجتماعی آسیا و اقیانوسیه UN، ترجمه سهیل آل‌رسول، 1396

در پایان هنوز هم چندان شفاف نیست که کدام دلایل بر اجرایی نشدن مشارکت عمومی‌-خصوصی در ابعاد وسیع و کارآمد در کشور موثرتر است. فقدان شناخت، سهل‌نگری یا زاویه و فرصت‌طلبی! بااین‌وجود همواره این چراغ تفسیر مسموم نیز در ذهن فعالان این حوزه روشن است که جمعی خردمندانه مانع از اجرای این مشارکت‌ها می‌شوند تا در زمانی مناسب و با تکرار تجربیات تلخ دوره ویژه‌خواری خصوصی‌سازی به‌صورت دفعی و همچون رها شدن سیلابی پشت سدی شکسته با اجرای ناقص و تفسیر به رأی شده آن منابع وسیع دیگری را به ثروت‌های نامشروع خود الحاق کنند.

منبع: آینده‌نگر