محمد فاضلی، محدثه جلیلی، فاطمه خوشدلی:

 رسانه‌ها و عرصه عمومی همواره درگیر بحث درباره خودروهای سواری بوده و هستند. رخدادهای مربوط به خودروی سواری، از قیمت‌گذاری گرفته تا کیفیت ساخت، میزان مصرف سوخت یا ثبت نام برای شرکت در قرعه‌کشی تعداد محدودی خودروی سواری، همواره در رسانه‌ها و افکار عمومی مطرح هستند. اما خودروی تجاری – کامیون، اتوبوس، مینی‌بوس و وَن - جای مهمی در زندگی اجتماعی و رسانه‌ها ندارد. حتی اهمیت خودروهای تجاری نیز برای افکار عمومی شناخته‌شده نیست و در ذهنیت غالب مردم جایگاهی ندارد. توجه به وجوه مهم اهمیت خودروهای تجاری، می‌تواند شروع مناسبی برای بحثی درباره سیاست‌گذاری خودروهای تجاری باشد. اهمیت خودروهای تجاری را در هفت مورد می‌توان برشمرد.

یک. تداوم حیات مستلزم جابه‌جایی انسان و بار است. شهروندان برای کار کردن، خرید کردن، مسافرت رفتن و طیف گسترده‌ای از کنش‌های انسانی به جابه‌جایی و حمل‌ونقل نیاز دارند. بخش مهمی از این حمل‌ونقل توسط خودروهای تجاری (اتوبوس، مینی‌بوس و وَن در شهرها) و اتوبوس‌های بین‌شهری صورت می‌گیرد. جابه‌جایی و حمل‌ونقل بار نیز برای تولید و مصرف کالاها ضروری است. هر کالایی که تولید و مصرف می‌شود در دل خود سهمی از حمل‌ونقل دارد و به همین جهت هزینه‌های مرتبط با حمل‌ونقل در دل هزینه نهایی تمام‌شده همه کالاها نهفته است. حمل‌ونقل را می‌توان از این منظر به آب و انرژی تشبیه کرد. همان‌گونه که در هر کالا و خدمتی، آب و انرژی به صورت آشکار یا پنهان وجود دارد، حمل‌ونقل نیز در هر کالا و خدمتی نهفته است و از این جهت افزایش یا کاهش هزینه‌های حمل‌‌ونقل می‌تواند کل اقتصاد را تحت تأثیر قرار دهد و موفقیت یا اختلال در حمل­ونقل مسافر و بار دارای اثرات اجتماعی، سیاسی و امنیتی نیز هست. 

دو. محیط‌زیست تحت تأثیر عملکرد حمل‌ونقل و خودروهای تجاری است. این دسته از خودروها مصرف‌کننده بزرگ گازوئیل هستند و این سوخت – بالاخص انواع فاقد کیفیت آن – یکی از آلاینده‌های اصلی هواست. یارانه قابل توجهی نیز نظیر سایر سوخت‌ها به گازوئیل اختصاص می‌یابد و هر گونه کاهش یا افزایش مصرف سوخت توسط خودروهای تجاری سهم زیادی در کاهش یا افزایش آلودگی و توزیع رانت‌های ناشی از قیمت‌های انرژی در ایران دارد. 

سه. کمیت و کیفیت خودروهای تجاری بر ویژگی‌های نظام حمل‌ونقل ایران اثر می‌گذارد. هزینه حمل‌ونقل فقط یکی از ابعاد این نظام پیچیده را شامل می‌شود. کافی بودن وسایل حمل‌ونقل، سرعت، سهولت و در دسترس بودن حمل‌ونقل کالا و مسافر نیز از جمله ابعادی هستند که کلیت نظام اقتصادی و اجتماعی را تحت تأثیر قرار می‌دهند و همگی به نحوی تحت تأثیر صنعت ساخت و تأمین خودروهای تجاری قرار دارند. 

چهار. خودروهای تجاری بالاخص در زمینه حمل‌ونقل کالا، اهمیت راهبردی نیز دارند. کشور دارای مجموعه گسترده‌ای از ارتباطات تجاری با کشورهای دیگر است. ارتباطات زمینی با کشورهایی نظیر ترکیه، افغانستان، کشورهای آسیای میانه و قفقاز، عراق و پاکستان از طریق مسیرهای زمینی صورت می‌گیرد. ارتباط با کشورهای اروپایی نیز از طریق کامیون‌های تجاری انجام می‌شود. دسترسی به ناوگان حمل‌ونقل کافی، باکیفیت و توانمند برای در دست گرفتن بازارهای بین‌المللی علاوه بر تأثیر بر هزینه حمل‌ونقل، اهمیت راهبردی برای تأمین امنیت بخش حمل‌ونقل نیز دارد. به علاوه، در چارچوب مناسبات بین‌المللی توسعه‌یافته در چند دهه گذشته و با توجه به طرح‌هایی نظیر راه ابریشم نوین یا «ابتکار جاده و کمربند» چین برای توسعه شبکه راه‌ها و ارتباطات زمینی در اوراسیا، داشتن ناوگان حمل‌ونقل اهمیت راهبردی بین‌المللی زیادی پیدا می‌کند. این امر مهم بالاخص برای ایران که به‌طور تاریخی چهارراه مسیرهای حمل‌ونقل در اوراسیا بوده و ناوگان حمل‌ونقل خودروهای تجاری آن قادر است در کنار راه‌آهن به تکمیل کریدورهای ترکیبی حمل‌ونقل دریایی کمک کند، اهمیت زیادی دارد. 

پنج. کیفیت خودروهای تجاری بالاخص از نظر ایمنی، اثری تعیین‌کننده بر ایمنی جاده‌ها و کاهش تصادفات و آسیب‌دیدگان از آن‌ها دارد. بخشی از آمار زخمی‌های و کشته‌شدگان حوادث جاده‌ای در ایران نتیجه تصادف خودروهای تجاری است و بنابراین بهبود کیفیت خودروهای تجاری و نظام حمل‌ونقل یکی از عوامل مؤثر بر ایمنی جاده‌ای نیز هست. 

شش. نظام حمل‌ونقل بار و مسافر در همه کشورها دارای حساسیت‌های امنیتی نیز هست. تضمین به‌موقع و کافی تأمین شدن بار برای کارخانجات، فروشگاه‌ها و مردم مصرف‌کننده همواره منشأ نگرانی برای دولت‌ها و جوامع است. نمونه‌های تاریخی از بروز قحطی بر اثر فقدان حمل‌ونقل کافی یا اعتصاب کارکنان بخش حمل‌ونقل و اثر آن بر جامعه و سیاست، حمل‌ونقل را به مؤلفه مهمی در تضمین ثبات اجتماعی و سیاسی نیز تبدیل کرده است. بیم از اعتصاب رانندگان کامیون یا بقیه کارکنان بخش حمل‌ونقل در ذهنیت سیاست‌گذار ایرانی نیز همواره مؤثر بوده است. 

هفت. حمل‌ونقل مسافر در کشوری به گستردگی ایران با ظرفیت‌های عظیم برای توسعه گردشگری، مسافت‌های طولانی و نیاز به جابه‌جایی مسافر در این فواصل، به علاوه تعداد زیاد زخمی‌ها و کشته‌های تصادفات جاده‌ای، ضرورت داشتن ناوگان ایمن و مطمئن حمل و نقل مسافر را نیز نشان می‌دهد. 

1- اگرچه می‌توان

بر وجوه دیگری از اهمیت ساخت و تأمین خودروهای تجاری و داشتن ناوگان مناسب از این خودروها تأکید کرد اما همین هفت نکته نیز نشان می‌دهد که بررسی صنعت ساخت خودروهای تجاری در اصل پرداختن به صنعتی راهبردی با تأثیرات گسترده بر وجوه بسیار متنوعی از زندگی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی است. اهمیت این ابعاد است که ضمن نشان دادن ضرورت پرداختن به خودروی تجاری، خسارات ناشی از نادیده شدن این صنعت در ذیل اولویت یافتن مباحث مربوط به خودروهای سواری را بیشتر آشکار کرده و ضرورت پرداختن جداگانه و پررنگ به این عرصه را معلوم می‌سازد. ما در این نوشتار تلاش می‌کنیم تا اصلی‌ترین سیاست‌گذاری‌های صورت‌گرفته در عرصه ساخت خودروی تجاری در ایران را بررسی کرده و عواقب آن‌ها را آشکار کنیم. ذکر این نکته نیز ضروری است که با توجه به تغییرات سیاستی سریع در کشور، ممکن است برخی از سیاست‌هایی که در زمان انجام پژوهش منتهی به این مقاله، اعمال می‌شده‌اند، تاکنون تغییر کرده باشند. بنابراین آن‌چه در این مقاله آورده شده، ناظر بر تحلیل شماری از سیاست‌هایی است که تا پایان سال 1401 اعمال می‌شده است. هم‌چنین این پژوهش، علاوه بر بررسی اسناد سیاستی و آمارهای رسمی درباره ساخت خودروی تجاری، و مقالات منتشره درباره این صنعت، با استفاده از مصاحبه با فعالان صنعت ساخت خودروی تجاری در ایران تدوین شده است. 

2. سیاست‌گذاری خودروی تجاری

سیاست‌گذار در سالیان مختلف مجموعه‌ای از سیاست‌های ناظر بر ساخت خودروی تجاری را اعمال کرده است. جدول شماره 1 مهم‌ترین اسناد سیاستی این عرصه را نشان می‌دهد. 

سیاست‌های مختلفی در قالب قانون، آیین‌نامه، بخشنامه یا مصوبه در راستای اهداف اقتصادی (کنترل قیمت، کیفیت و حجم تولید خودروهای تجاری) یا اجتماعی (بهبود مسائل محیط‌زیستی، ایمنی و امنیت) تنظیم شده است. این اهداف یا سناریوهای سیاستی از سوی نهادهای عالی و میانی[3] و به منظور تنظیم‌گری صنعت خودروی تجاری به‌کارگرفته شده است. ما تلاش کرده‌ایم نشان دهیم که دولت و سازمان‌های دولتی با قاعده‌گذاری بر اساس هر کدام از این سناریوها بر صنعت خودروی تجاری چه تاثیراتی را برجای می‌گذارند. هم‌چنین این سناریوها نشان می‌دهد، مداخله سیاستی دولت، با چه ابزارهایی و چگونه منافع ذینفعان مختلف را مد نظر قرار می‌دهد و اساساً مداخله سیاستی دولت چگونه بر منافع گروه‌های مختلف اثر می‌گذارد.

2-1. یکسان‌انگاری خودروی تجاری و سواری

نقطه شروع سیاست‌گذاری خودروی تجاری، تفکیک آن از خودروی سواری است. این تمایز از آن رو مهم است که یگانه پنداشتن دو صنعت موجب شده کمیت و کیفیت خودروهای تجاری مغلوب خودروی سواری شود. اساساً کلاس‌بندی خودروها بر اساس معیارها و پارامترهای مختلفی صورت می‌گیرد که بر اساس کاربرد متفاوت خودرو تعریف شده است. با این حال، خودروی تجاری علی‌رغم تفاوت کارکردی با خودروی سواری در سطح سیاست‌گذاری تفکیک نشده و چارچوب قاعده‌گذاری، وضع استانداردها، سیاست‌های وارداتی، سیاست‌های داخلی‌سازی و به طور کل مفهوم برنامه‌ریزی و توسعه خودروی تجاری متأثر از خودروی سواری است. در گفت‌وگوی تیم تحقیقاتی با فعالان حوزه خودروی تجاری این جملۀ پر تکرار شنیده شد که «قالب ساختار ذهنی سیاست‌گذاران در حوزه خودرو، خودروی سواری است». پیامد تلفیق دو حوزه سیاست‌گذاری خودرویی یعنی خودروی سواری و تجاری و تعمیم سیاست‌گذاری خودروی سواری به بخش تجاری، موجب سرکوب تولید خودروی تجاری شده و از این رو، برنامه‌ریزی در صنعت خودروی تجاری متأثر از خودروی سواری منجر به راهبردهای پر خطا شده است. در ادامه به برخی از اشکالات سیاستی که ناشی از مترادف دانستن سیاست‌گذاری خودروی تجاری و سواری است اشاره می‌شود:

یک. بی‌شماری کاربران خودروی سواری به نسبت خودروی تجاری یا گسترده‌گی گروهی که به طور مستقیم ذینفع خودروی سواری است به نسبت خودروی تجاری، این امکان را ایجاد کرده که خودروی سواری با اتکا به تعداد کاربران خود، شرایط بهتری برای مطالبه‌گری داشته و در نتیجه بازخوردهای خواسته‌های این گروه در مورد خودروی سواری بهتر شنیده و درک شود. از این رو، اساساً یک سیاست حمایتگر از صنعت خودرو سواری غالب، و رگولاتوری خودروی تجاری مغفول واقع شده است. 

دو. کسب‌وکار ساخت خودرو، نظیر عمده کالاها، مبتنی بر تیراژ است. در سال‌های اخیر استراتژی نظام حکمرانی بر ممنوعیت واردات خودرو سواری و تجاری تجاری بوده است. در واقع، این یکی از مصادیق تعمیم نادرست سیاست‌های خودروی سواری به خودروی تجاری است. چراکه تیراژ تولید در خودروی سواری بالاست و داخلی‌سازی حداقل در بخش‌هایی صرفه اقتصادی پیدا می‌کند اما با تیراژ پایین خودروهای تجاری، داخلی‌سازی صرفه اقتصادی ندارد و تولید پایین خودروی تجاری در قیمت تمام‌شده این محصول از یک طرف و از طرفی دیگر بر حمل و نقل مؤثر شده است. 

2-2. ممنوعیت واردات

استراتژی مبنی بر ممنوعیت واردات خودرو، بدون توجه به تفاوت ماهوی خودروی سواری و تجاری در سال‌های اخیر اجرا شده است. نتیجه ممنوعیت واردات خودروهای تجاری سنگین به‌صورت کاملاً ساخته‌شده از یک سو و قطع ارتباط خودروسازان خارجی با تولیدکنندگان داخلی بر اثر تحریم و جهش مستمر نرخ ارز در سال‌های اخیر که کاهش حجم تولید خودرو داخلی را در پی داشت، افزایش شدید قیمت خودروهای سنگین تجاری در کشور بوده است. در پی این سیاست، برخی از مدل‌های خودروی تجاری در کمتر از دو سال اخیر با افزایش بیش از 10 برابری قیمت در بازار داخلی مواجه شدند. در این شرایط، اگر خودروها به‌صورت صفرکیلومتر و با نرخ جهانی هم وارد شود، از قیمت موجود در بازار ایران پایین‌تر خواهد بود و عملاً هم لازم نیست دولت یارانه‌ای به مالکان خودرو پرداخت کند.

حجم بالای ناوگان فرسوده و عدم ظرفیت تولیدات داخلی متناسب با نیاز بازار، در مواقعی سیاست‌گذار را به واردات واداشته است. اساساً سطح داخلی‌سازی در انواع خودروهای تجاری متفاوت است. برای نمونه، داخلی‌سازی در اتوبوس به نسبت سایر خودروهای سنگین بالاتر است. به این معنی که عموماً اتوبوس به نسبت سایر خودروهای سنگین به صورت قطعات نیمه‌ساخته وارد می‌شود و واردات اتوبوس به شکل کاملاً ساخته‌شده (CBU) غیراقتصادی است. با این حال در مصوبه سال 1402[4]، مجوز واردات اتوبوس کاملاً آماده توسط هیئت وزیران صادر شد. پیش از این، مطابق با قانون برنامه پنجم توسعه که در برنامه ششم نیز تنفیذ شد تنها واردات کامیون‌های تا سه سال کارکرد به کشور مجاز بود.

2-3. داخلی‌سازی

تفکر استراتژیک ساخت داخل در راستای تغییر مدل‌های همکاری از قراردادهای تحت لیسانس و همکاری فنی به سوی قراردادهای سرمایه‌گذاری مشترک و ممانعت خروج ارز از کشور است. ایراد سیاست‌گذاری در این خصوص آنجا است که اساساً اندازه بازار تعیین کننده اقتصادی بودن تولید است. اندازه بازار خودروی تجاری، متأثر از تیراژ تولید است. بر اساس پیش‌بینی سیاست‌گذاران در در سند «خودرو در افق 1404»، انتظار می‌رفت تا سال 1399 تعداد 120 هزار خودروی تجاری تولید و عرضه شود. از این تعداد تنها 8 هزار و 291 خودرو تجاری تولید شده است. این میزان تولید، بازگشت سرمایه و اقتصادی بودن تولید را هم برای تولید کننده خودروی تجاری و هم برای بخش قطعه‌سازی چالش‌برانگیز کرده است.

به‌علاوه سطح داخلی‌سازی در انواع خودروهای سنگین متفاوت است. این در حالی است که در مواجهه سیاست‌گذار با انواع خودروی تجاری یکسان است. برای نمونه درخصوص اتوبوس سطح داخلی‌سازی به نسبت سایر خودروهای سنگین بالاتر است.

بر اساس این هدف در «سند خودرو در افق 1404» پیش‌بینی شده بود، میزان داخلی‌سازی از 14 درصد (شامل رنگ و مونتاژ) در سال تنظیم سند (1393) به 50 درصد در انواع کامیون و کشنده و اتوبوس و مینی‌بوس در سال 1396 و بیش از 50 درصد در سال 1400 افزایش یابد.

 2-4. اعمال استانداردهای ساخت خودرو

افزایش استانداردهای ساخت خودروی تجاری از ۵۵ به ۸۵ مورد طی سه دوره زمانی (دی 1396، تیر 1397 و دی 1397) از سوی سازمان ملی استاندارد ایران با هدف تقویت ایمنی، بهبود شرایط محیط‌زیستی و کاهش مصرف سوخت مصوب شد. با این حال سازوکار اجرایی آن مانند تناسب استانداردهای مصوب شده با زیرساخت‌های جاده‌ای، سوخت و فنی چندان مورد توجه سیاست‌گذار قرار نگرفت. «کنترل بین خطوط»، «سیستم ترمز هوشمند اضطراری» و «محافظ عابر پیاده» از اشکالات مرتبط با زیرساخت جاده‌ای و «ناسازگاری سیستم LGS» از مهم‌ترین ایرادات فنی است. هم‌چنین برخی استانداردها در شرایطی وضع شد که کالای مکمل آن در کشور موجود نبود. برای مثال عدم عرضه سوخت هماهنگ با استانداردهای وضع‌شده از آن موارد است (در سال 1399 استاندارد آلایندگی یورو-4 با DPF یا یورو-5 با EEV برای اجرا ابلاغ می‌شود اما سوخت مورد نیاز این خودروها در کشور وجود نداشت). نتیجه ناسازگاری استانداردهای ابلاغی مرتبط با سوخت، کاهش توان موتور و قفل شدن سرعت روی ۲۰ کیلومتر است. صرف‌نظر از جزئیات فنی، نکته مهم این است که الزام خودروساز به رعایت استانداردهای بالاتر در حالی که سوخت مناسب این استانداردها در کشور به کلی تولید نمی‌شود فقط هزینه تولیدکننده، مصرف‌کننده و مشکلات فنی و هزینه برای مالک خودرو را افزایش می‌دهد.  ارتقای موتور از یورو-۴ به یورو-۶، بین ۶ تا ۱۰ هزار یورو افزایش قیمت در پی دارد و هزینه تعویض سیستم سوخت‌رسانی هم حدود 50 میلیون تومان است. به عبارتی به خریدار و مالک نهائی، بین 200 تا 300 میلیون تومان هزینه ناشی از اعمال استانداردی تحمیل می‌شود که شرایط رعایت آن در کشور وجود ندارد و همین امر مشکلات ناوگان و بالا رفتن هزینه حمل‌ونقل را نیز به دنبال دارد. در نهایت، به دلیل ناسازگاری استانداردها با زیرساخت‌های موجود، کاربران خودروی تجاری، مجبور به پاک کردن خطا از سیستم الکترونیک خودرو، قطع ادبلو، خالی کردن اگزوز با هزینه بالا، تعویض سیستم سوخت‌رسانی کرده است. 

2-5. تأثیر حمل‌ونقل غیرشرکتی و مالک‌محور

سیاست غالب در کشور – بالاخص در عرصه حمل بار - توسعه حمل و نقل مالک‌محور بوده است. حدود 80 درصد از ناوگان عمومی باری کشور، در مالکیت افراد است و تنها 6.4 درصد آن شرکتی است. مالکیت تک‌واحدی وسایل نقلیه باری بر پیمایش خودرو باری تأثیرگذار است. مالک که اغلب راننده کامیون نیز هست به تصمیم‌گیرنده درباره حمل بار و مقصد تبدیل می‌شود. 90 درصد لجستیک کشور با کامیون انجام می‌شود. آمارهای بین‌المللی نشان می‌دهد هر کامیون سالانه 300 تا 350 هزار کیلومتر پیمایش می‌کند؛ این رقم در ایران کمتر از 100 هزار کیلومتر بوده و شاید به 60 تا 70 هزار کیلومتر برسد. طبق آمار سازمان راهداری (1399)، بیش از 40 درصد حمل داخلی به صورت یک‌سر خالی انجام می‌شود و گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت حاکی است که به ازای هر 220 کیلومتر تردد ناوگان، 110 کیلومتر با حمل بار انجام می‌شود. این بدان معناست که هزینه حمل‌ونقل افزایش می‌یابد. خودروی تجاری حمل بار به عنوان سرمایه‌گذاری به هنگام تردد خالی، هزینه حمل‌ونقل را افزایش می‌دهد. در واقع فرسودگی خودروهای تجاری و افزایش مدت خواب آن‌ها به‌دلیل نیاز به تعمیرات از یک سو و از سوی دیگر، مالکیت تک‌واحدی وسایل نقلیه باری بر میزان پیمایش این خودروها و در نتیجه بر کیفیت صنعت حمل و نقل مؤثر بوده است.

2-6. سهم هزینه‌های حمل‌ونقل از قیمت تمام‌شده کالا

برآیند موارد گفته شده در حمل‌ونقل نمود دارد. طبق بررسی‌های انجام‌شده، سهم هزینه‌های حمل‌ونقل از قیمت تمام شده کالا در جهان حدود 6 درصد است در حالی که این شاخص در کشور ایران به 12 درصد می‌رسد. این هزینه بالای حمل‌ونقل نتیجه عواملی نظیر اصرار بر داخلی‌سازی در شرایط تیراژ پایین و غیراقتصادی شدن تولید، و در نتیجه افزایش قیمت محصول برای مصرف‌کننده، تردد بدون بار، اعمال تعرفه‌های سنگین بر واردات خودروی تجاری، هزینه‌های ناشی از اعمال استانداردهای نامناسب بر خودروسازان، نظام حمل‌ونقل کشور و عواملی دیگری است که در نهایت، باعث می‌شود حمل‌ونقل بار و مسافر در کشور با هزینه بالاتری انجام شود. 

3. اثر سیاست‌ها

آن‌چه درباره سیاست‌های اعمال‌شده توضیح داده شد پی‌آمدهایی برای صنعت ساخت خودروی تجاری و فراتر از آن برای نظام حمل‌ونقل کشور داشته است. یکی از پیش‌فرض‌های ما این است که ساخت خودروی تجاری فی‌نفسه هدف نیست بلکه صنعت خودروی تجاری که بخش‌های متفاوتی از جمله ساخت، تعمیرات، خدمات پس از فروش و... دارد، در نهایت باید ارائه خدمت «حمل‌ونقل» را تسهیل کند. این صنعت باید بتواند حمل‌ونقل ایمن، ارزان، در دسترس، پایدار، حافظ استانداردهای محیط‌زیستی و دارای اثرگذاری مثبت بر تدارکات سایر بخش‌های اقتصادی را فراهم سازد. این پیش‌فرض بدان معناست که برون‌دادهای سیاست‌های ناظر بر صنعت ساخت خودروی تجاری را نیز از همین زاویه ارزیابی می‌کنیم. این شیوه ارزیابی از آن جهت که در ابتدا زوایای مختلف اهمیت حمل‌ونقل را برشمردیم و اثر تعیین‌کننده آن بر سایر بخش‌های اقتصادی را شرح کردیم، اهمیت دارد.

3-1. اثر بر حمل‌ونقل

عمده عملکرد بخش حمل‌ونقل جاده‌ای مربوط به خودروهای تجاری است. حمل‌ونقل در واقع مهم‌ترین محصول خودروی تجاری است. بخش حمل‌ونقل جاده‌ای کشور به دلیل شبکه خطوط گسترده، بیشترین میزان دسترسی کالا و خدمات به نقاط مختلف عرضه و تقاضای کشور را فراهم نموده است؛ بنابراین در حال حاضر حمل‌ونقل جاده‌ای، بهترین گزینه حمل مسافر و بار در کشور است. با این حال، وضعیت حمل‌ونقل کشور به شدت تحت تأثیر تیراژ تولید خودروهای تجاری، ماندگاری تردد خودروی فرسوده در جاده‌ها، اعمال استانداردهای ناسازگار و نامناسب با شرایط، زیرساخت‌های کشور و سایر مداخلات در زمینه تعمیق داخلی‌سازی، سیاست‌های واردات و اثر تحریم‌ها است. 

یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایی که می‌توان برای بررسی جایگاه حمل‌ونقل در اقتصاد ایران تعریف کرد، سهم این بخش از کل اقتصاد کشور است. بر اساس گزارش‌های رسمی بانک مرکزی با عنوان حساب‌های ملی، از سال 1384 تا 1399، سهم مجموع بخش حمل و نقل شامل جابه‌جایی بار و مسافر و در انواع مختلف آن از کل تولید ناخالص داخلی به‌طور متوسط 8.5 درصد بوده است (6.8 درصد از این 8.5 درصد متعلق به حمل‌ونقل جاده‌ای است). در داخل بخش حمل‌ونقل نیز سهم حمل‌ونقل جاده‌ای 80.5 درصد است. بخش حمل‌ونقل بین 6 تا 12 درصد از تولید ناخالص داخلی در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته را تشکیل می‌دهد. مطالعات داخلی نشان می‌دهد که با افزایش 1 درصد حمل‌ونقل، تولید ناخالص داخلی سرانه به میزان 785/0 درصد افزایش می‌یابد (کلانترزاده و همکاران، 1400).

3-2. اثر بر محیط زیست

مصرف سوخت در حمل و نقل آثار زیست محیطی برجای می‌گذارد. مصرف سوخت در خودروهای سنگین به عوامل متعددی مثل خودرو، راننده، سیستم مسیریابی و زمان‌بندی حرکت خودروها، جاده، سرعت، شتاب و میزان بار بستگی دارد.

حمل‌ونقل ارتباط تنگاتنگی با توسعه پایدار دارد به گونه‌ای که آثار محیط‌زیستی آن شامل آلودگی هوا و مصرف انرژی؛ آثار اجتماعی مانند ایمنی و دسترسی؛ و آثار هزینه‌ای و اقتصادی به همراه دارد. تولید آلاینده‌های هوا ناشی از فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل عمومی کشور بالا است. وضعیت سوخت در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای در ایران، بیش از 33 لیتر سوخت برای حمل هزار تن بار برآورد می‌شود که این میزان مصرف دو برابر کشورهای مصر و چین و چهار برابر هند و اندونزی است (خدادادکاشی و همکاران، 1397: 148). در این راستا، طبق گزارشات دفتر برنامه‌ریزی کلان انرژی وزارت نیرو، «سهم انتشار گازهای آلاینده و گلخانه‌ای حمل‌ونقل جاده‌ای ایران طی دهه گذشته، به طور متوسط به 84 درصد می‌رسد» (دفتر برنامه‌ریزی کلان انرژی وزارت نیرو، 1393 به نقل از خدادادکاشی و همکاران، 1397: 148).

از مجموع یارانه فرآورده‌های نفتی، سهم بنزین 8 درصد و سهم نفت‌گاز حدود 68 درصد است. در سال 1395، بخش حمل‌‌ونقل 15 درصد از مجموع هیدروکربوری‌های کشور را مصرف کرده است (دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مجلس شورای اسلامی، 1398). حدود 85 هزار میلیارد تومان یارانه در سال 1397 به مصرف گازوئیل در بخش حمل‌ونقل اختصاص داشته که با محاسبه 20.8 میلیارد لیتر مصرف گازوئیل، یارانه پنهان این بخش تقریباً90 هزار میلیارد تومان بوده است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1398). اگر در نظر بگیریم که مصرف سوخت به ازای هر هزار تن حمل بار در ایران دو برابر مصر و چین و چهار برابر کشورهای هند و اندونزی است، رسیدن کیفیت ناوگان به سطح این کشورها نیز می‌تواند میزان یارانه پرداختی به سوخت گازوئیل ناوگان تجاری را حداقل به یک‌دوم تا یک‌چهارم کاهش دهد. این نکته اهمیت نوسازی ناوگان را نشان می‌دهد.

3-3. اثر بر فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل

یکی از عوامل ضعف صنعت حمل‌ونقل کشور، فرسودگی ناوگان است. فرسودگی ناوگان در تمام بخش‌های حمل‌ونقلی کشور دیده می‌شود اما بیشترین اثر فرسودگی ناوگان، بر حمل‌ونقل جاده‌ای است که مشکلات ترانزیتی هم پیرو آن ایجاد شده است.

بر اساس اطلاعات منتشرشده توسط «سازمان بین‌المللی سازندگان خودرو»، کشور ایران با تیراژ 047/56 تولید خودروی تجاری در سال 1400، در رتبه 24ام تولدکنندگان خودروهای تجاری جهان قرار داشته است. سهم ایران از تولید خودروهای تجاری در جهان، برابر با 1.12 درصد بوده است.

بر اساس آمار سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای کشور، تعداد 360 هزار دستگاه کامیون عمومی جاده‌ای در کشور موجود است که این تعداد به نسبت سال 1390 دوازده هزار دستگاه افزایش داشته است. متوسط عمر کامیون‌های جاده‌ای کشور از 15.7 سال در سال 1390 به 19.3 سال در سال 1399 افزایش داشته است.. این در حالی است که متوسط سن استاندارد ناوگان باری کشور، به توصیه سازمان راهداری و حمل و نقل 10 سال است. بنابراین، بالغ بر 200 هزار دستگاه نقلیه باری نیاز به نوسازی دارد و حدود 20 درصد از کامیون‌ها بدلیل نیاز به تعمیرات اساسی و قطعات یدکی، بدون استفاده مانده‌اند.

بر خلاف افزایش تعداد کامیون، تعداد اتوبوس‌های عمومی جاده‌ای کشور از 18 هزار دستگاه سال 1390 به 14 هزار دستگاه در سال 1399 کاهش داشته است. متوسط عمر اتوبوس‌های عمومی جاده‌ای کشور نیز از 11.8 سال به 11.6 سال تغییر کرده است. همچنین مینی‌بوس‌های عمومی جاده‌‌ای کشور نیز طبق آخرین آمار سازمان راهداری کشور، از 33 هزار دستگاه در سال 1390 به 24 هزار دستگاه در سال 1399 کاهش داشته است. متوسط عمر مینی‌بوس‌های عمومی جاده‌ای کشور از 23.9 سال در سال 1390 به 24.6 سال در سال 1399 افزایش داشته است.

بالغ بر 200 هزار دستگاه از مجموع کامیون‌های فعال در حمل‌ونقل داخلی به نوسازی نیاز دارند و حدود 20 درصد از این کامیون‌ها به دلیل نیاز به تعمیرات اساسی و قطعات یدکی، بدون استفاده مانده‌اند (علی‌بخشی، 1391). اگرچه این داده مربوط به سال 1391 است اما با توجه به تشدید تحریم‌ها، نرخ منفی تشکیل سرمایه در ایران در دهه 1390، کاهش تولید خودروهای تجاری در داخل و افزایش شدید قیمت آن‌ها، بعید به نظر می‌رسد که تحولی در مسیر مثبت رخ داده باشد و به احتمال زیاد همان شرایط پیشین نیز نامناسب‌تر شده است. فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل کشور بر مصرف سوخت انرژی مؤثر است. مصرف فرآورده‌های نفتی در بخش حمل و نقل کشور در سال 1396 برابر با 282 میلیون بشکه معادل نفت خام بوده و در سال 1397 به 305.3 میلیون بشکه معادل نفت خام افزایش یافته است (ترازنامه انرژی، وزارت نیرو، معاونت امور برق و انرژی،  1396 و 1397).

4. جمع‌بندی

یک) اصولاً سطح مداخله دولت در صنایع به قیمت‌گذاری تقلیل داده می‌شود. این بررسی نشان می‌دهد که مداخله دولت در کسب و کارها فراتر از قیمت‌گذاری است. فرو کاستن مداخله سیاست‌گذار به صرفاً قیمت‌گذاری پیامدهای منفی دارد. پیامد مداخلات سیاست‌گذار در موضوع خودروی تجاری، اثرات خطرناک از جمله استانداردهای نامناسب و سیاست مالک‌محوری و تعمیق داخلی‌سازی را به همراه داشته است. بررسی ما نشان داده است، وضع کردن استانداردهای بالاتر الزاماً سبب بهبود نخواهد شد. لحاظ کردن شرایط اجتماعی و زیرساخت‌ها در کنار وضع استاندارد حائز اهمیت است. در غیر این صورت، استانداردها به ناکارآمدی، افزایش نارضایتی، افزایش هزینه حمل‌ونقل و تولید رانت منجر خواهد شد.

دو) سیاست‌گذار با یکدست انگاشتنِ بین انواع خودروی سواری و تجاری از یک سو و از طرف دیگر، عدم تفکیک بین انواع خودروی تجاری، به شدت بر کیفیت تولید، قیمت تمام شده کالا و حمل و نقل اثرگذار خواهد بود. هرچند تیراژِ تولید عنصر کمی است؛ با این حال، به شدت بر کیفیت اثر گذار است. اقتصاد مقیاس در تولید خودروی سواری به دلیل تعداد کاربران آن، به‌صرفه است. با این حال، در تولید خودروی تجاری و در بین انواع خودروی تجاری این‌گونه نیست.

سه) اوج تولید خودروی تجاری کشور در سال‌های 1386-1385 است. در این سال‌ها، واردات خودرو هم آزاد بوده است. به عبارتی هم واردات انجام شده و هم تولید رونق دارد. می‌شود. از این رو، ممنوعیت واردات لزوماً به تولید بیشتر و آزاد بودن آن بر محدودیت تولید منجر نخواهد شد. سیاست‌گذار خودروی تجاری می‌تواند به جای تأکید بر داخلی‌سازی، بر تولید داخل و تلاش برای افزایش تولید مقیاس و جایابی در زنجیره ارزش جهانی متمرکز شود. تولید داخلی تا زمانی که به مقیاس و تیراژ تولید توجه نشود، بهینه نخواهد بود. 

5. راهبرد اصلاح سیاست‌ها

مهم‌ترین راهکاری که در این‌جا به عنوان راهبردی برای سیاست‌گذاری پیشنهاد می‌شود، برگرفته از ماهیت داده‌هایی است که در این مقاله ارائه کرده‌ایم. ما معتقدیم دولت باید سطح مداخله خود در سیاست‌گذاری صنعت خودروی تجاری را بر اساس گذار از «سیاست‌گذاری مبتنی بر بهترین سرمشق» به «سیاست‌گذاری مسأله‌محور» کاهش دهد. سیاست‌گذاری مبتنی بر بهترین سرمشق دقیقاً به آن شکلی از سیاست‌گذاری که در حوزه خودروی تجاری مشاهده می‌شود نزدیک است. این نوع سیاست‌گذاری به این نظر دارد که برای مثال امروز بهترین سرمشق استانداردهای خودروی تجاری در جهان چیست، برترین کشورهای سازنده خوردوی تجاری امروز جهان چه سیاست‌هایی را به‌کار می‌گیرند، یا در گذشته چه سیاست‌هایی را به‌کار گرفته‌اند. اما در دنیای واقعی، شرایط کشورها با یکدیگر متفاوت است و هر کدام مسأله‌های متفاوتی را روی میز خود دارند. شرایط و مسأله‌های متفاوت، تعریف‌کننده «بستر سیاست‌گذاری» است. بستر سیاست‌گذاری در تعامل با سیاست‌های مبتنی بر بهترین سرمشق می‌توانند به بدترین نتایج نیز بینجامند. برای مثال، چنانچه شرح داده‌ایم، الزام خودروسازان تجاری به استفاده کردن از پیشرانه‌های دارای استانداردهای محیط‌زیستی جدید و متأخر اروپا در حالی که بستر واقعیت فناوری و اقتصاد ایران قادر به تأمین سوخت استاندارد مناسب نیست، درست بر خلاف انتظار سیاست‌گذار، چه نتایجی به بار آورده است. هم‌چنین دیده‌ایم که الزام خودروسازان به رعایت استانداردهای روز دنیا در شرایطی که زیرساخت لازم برای رعایت آن‌ها وجود ندارد، در نهایت سبب افزایش ایمنی یا کاهش آلودگی نمی‌شود اما ظرفیت ممانعت در تولید کالایی متناسب با شرایط داخلی را فراهم می‌کند.

سیاست‌گذاری مسأله‌محور، مطابق با توانمندی‌ها، زیرساخت‌ها، الزامات و امکان‌پذیری دست یافتن به نتایج بهتر عمل می‌کند. در حالی که نشان دادیم شرایط متفاوت ایران نسبت به سایر کشورها – نظیر تیراژ پایین تولید یا فقدان زیرساخت‌های لازم برای رعایت استانداردهای محیط‌زیستی – در نهایت سیاست‌های مبتنی بر بهترین سرمشق‌ها را به سیاست‌هایی هزینه‌زا و بدون دست یافتن به اهداف مثبت تبدیل می‌کنند، سیاست‌گذاری مسأله‌محور به جنس مسائلی که پیش رو دارد توجه می‌کند، نظیر ضرورت کاستن از فرسودگی ناوگان، کاهش هزینه حمل و نقل در هزینه‌های نهایی تولید کالا و خدمات، کاهش تصادفات جاده‌ای و سایر مسائلی که در این گزارش تشریح شد. سیاست‌گذار مسأله‌محور با در نظر گرفتن مسائلی که پیش رو دارد، بدون آن‌که الزامی برای تبعیت کردن از «بهترین سرمشق‌ها» احساس کند، تلاش می‌کند تا راهبردهای منتهی به حل مسأله را با مشارکت همه ذینفعان مؤثر بر مسأله تدوین کند.

این مقاله، در واقع نمودی از تلاش برای تصویر کردن سیاست‌گذاری مسأله‌محور است. ما تلاش کردیم نشان دهیم سیاست‌گذار ایرانی با تبعیت از «بهترین سرمشق‌ها» (نظیر استانداردهای 85گانه) در صنعت خودروسازی تجاری مداخله می‌کند در حالی که باید به جای الزام کردن بهترین سرمشق‌ها به دنبال حل مسأله باشد. بهترین سرمشق‌ها نیز در زمان و کشور یا کشورهای مشخصی برای حل مسائلی تدوین شده‌اند. این که چنین سرمشق‌هایی به عنوان بهترین‌ها در سایر کشورها معرفی شده‌اند نشان‌دهنده ظرفیت آن‌ها برای حل مسائل در هر زمان و هر کشوری نیست. استانداردهای سخت‌گیرانه بدون توجه به بستر سیاست‌گذاری، توجه نکردن به خروجی ناشی از تعامل سیاست‌ها با واقعیت‌های موجود و بالاخص توجه نکردن به سابقه سیاست‌ها برای ایجاد خروجی‌های اقتصادی و اجتماعی پایدار، سیاست‌گذاری را به مخل توسعه یا «چوب لای چرخ» بدل می‌کند.

سیاست‌گذاری مسأله‌محور هم‌چنین به این واقعیت توجه دارد که هر سیاستی دارای ذینفعانی است و باید مجریانی داشته باشد. مجریان در نهایت به دنبال تحقق منافع خود هستند. هنر سیاست‌گذاری آن است که منافع جمیع ذینفعان را به سمت تحقق خیر جمعی سوق دهد. خیر جمعی در صنعت خودروسازی تجاری ایران ترکیبی از کاهش سهم هزینه حمل و نقل در هزینه نهایی کالاها و خدمات، افزایش ایمنی، کاهش آلودگی محیط‌زیستی، افزایش بهره‌وری، ارتقای سطح فناوری و نوآوری در صنعت ایران، حفظ و افزایش اشتغال در زنجیره تولید (با در نظر گرفتن توأمان حمل و نقل، ساخت خودروی تجاری و فعالیت‌های اقتصادی مرتبط به این دو عرصه)، افزایش تاب‌آوری اقتصادی و افزایش سهم ایران در زنجیره جهانی ارزش است. سیاست‌گذاری مسأله‌محور به ترکیب توأمان این عناصر توجه دارد. این در حالی است که سیاست‌گذاری مبتنی بر بهترین سرمشق‌ها - آن گونه‌ای که در سیاست‌های الزام به رعایت استانداردها یا داخلی‌سازی مشاهده کردیم – نه فقط قادر به تأمین ترکیب بهینه‌ای از این عناصر خیر جمعی نیست، بلکه اخلال جدی در آن نیز ایجاد می‌کند.

سیاست‌گذاری مسأله‌محور هم‌چنین به متغیر زمان نیز بسیار حساس است. بهترین سرمشق‌ها الزاماً برای زمان مشخصی طراحی شده‌اند. کشورهایی نظیر چین امروز از همان سیاست‌هایی تبعیت نمی‌کنند که سی سال پیش برای توسعه خودروسازی تجاری به‌کار گرفتند. سیاست‌گذاری مسأله‌محور همه عناصر را برای دست یافتن به حل مسأله – نه تبعیت از بهترین سرمشقی که در جای دیگری جواب داده است - به‌کار می‌گیرد و این نیازمند لحاظ کردن عنصر زمان نیز هست. ما معتقدیم سیاست‌گذار و سیاست‌گذاری ساخت خودروی تجاری در ایران باید به صورت جدی از سیاست‌گذاری مبتنی بر بهترین سرمشق‌ها به سیاست‌گذاری مسأله‌محور گذار کند تا مداخله دولت در این صنعت تسهیل‌گر باشد و نقش چوب لای چرخ را ایفا نکند.