دوره طلایی سازندگی با پول‌های نفتی به سرآمده، بودجه جاری هرسال نسبت به بودجه عمرانی رشد چشمگیری داشته و حاصل عدم رعایت آمایش سرزمین و بخش‌نگری در میان برخی تصمیم‌سازان و نمایندگان بالغ بر 80 هزار پروژه نیمه‌تمام ملی و استانی است. ایران امروز بیش از پیش به توسعه زیرساخت‌ها نیازمند است و دولت سرمایه کافی برای به جریان انداختن این‌همه پروژه نیمه‌تمام و نیازهای جدید خود ندارد. در این میان قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی از جنبه‌های مختلف آن اعم از ساخت- اجاره- انتقال و یا ساخت- بهره‌برداری-انتقال و ساخت- تملک- بهره‌برداری و... شاید راهکاری درست برای چنین نقصانی باشد که لااقل در حوزه ساخت آزادراه‌های کشور بنا به قانون مصوب سال 1365 سابقه‌ای افزون بر 30 سال دارد. از میان روش‌های مختلف اجرای پروژه، مشارکت‌های عمومی و خصوصی در اجرای پروژه‌ها با ظرفیت ارائه چندین الگوی قراردادی، دارای سابقه‌ای چندین‌ساله است که به‌ویژه بنا به دلایل مختلفی به‌کارگیری از آن توسعه می‌یابد. از جمله آنچه باعث می‌شود اتکاء به این روش در اجرا، بهره‌برداری و نگهداری پیش از پیش مورد توجه باشد کمبود بودجه‌های عمرانی دولت تحت عنوان بودجه‌های تملک دارائی است؛ به تعبیری پروژه‌های زیرساختی بزرگ به ویژه پروژه‌هایی که می‌توانند به لحاظ اقتصادی دارای هویت و توجیه باشند از این طریق با حمایت سرمایه‌ها و تخصص‌های بخش خصوصی با سرعت و کیفیت بالاتری مورد بهره‌برداری قرار گیرد.

در کشور ما مقررات اولیه و بازنگری‌های به‌روزی از مقررات مرجع این مشارکت‌های عمومی-خصوصی تنظیم شده و در دسترس است ازجمله دستورالعمل‌های کلی همچون مصوبه 02/06/1394 شورای اقتصاد به  استناد ماده (27) قانون الحاقی، برخی از مواد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، مصوب سال 1393 مجلس شورای اسلامی که دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای جدید، نیمه‌تمام، تکمیل‌شده و آماده بهره‌برداری به بخش دولتی را شرح می‌دهد و همچنین اصلاحیه این دستورالعمل در مورخ 18/03/1395 شورای اقتصاد که بر کلیات و روش پیاده‌سازی قانونی این مشارکت‌ها تمرکز دارد تا آیین‌نامه‌های تخصصی‌تر که از جمله می‌توان به «آیین‌نامه اجرایی قانونی احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و پولی کشور» مصوب سال 1394 هیئت وزیران اشاره داشت.

تا اینجای کار ایرادی متوجه چیزی نیست و یک راه‌حل استاندارد و جهانی دارای سوابق متعدد و راهنماهای مثبت و مستند نزد نهادهای معتبر بین‌المللی در دسترس است که این فرصت را به دولت می‌دهد تا پروژه‌های زیرساختی خود را در حوزه‌های آب، انرژی، حمل و نقل و سرگرمی و... به بخش خصوصی برای مدتی محدود یا نامحدود واگذارنماید تا بخش خصوصی با ساخت و بهره‌برداری از آن ضمن زمینه‌سازی حکمرانی خود و جلب رضایت شهروندان، اصل و سود مورد قبول خود را از این پروژه‌ها برداشت نماید.

بدون شک توسعه به‌کارگیری از مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری، راهبری، ساخت، بهره‌برداری و نگهداری در پروژه‌های بزرگ زیرساختی کشور در حوزه‌های آب، شهری، انرژی، راه‌آهن و غیره اولاً به توسعه خدمات مورد نیاز مردم و تسریع در بهره‌برداری از آن کمک شایانی خواهد کرد. ثانیاً دولت را در راستای اهداف مهم خود از جمله خصوصی‌سازی و حذف تلقی عمومی از دولت تحت عنوان کارفرمای بزرگ و یگانه مرجع تامین و راه‌اندازی پروژه‌ها کمک شایانی خواهد کرد. در عین‌حال در شرایطی که روند پروژه‌های عمرانی کشور رو به افول است استفاده از هر روش فعال‌سازی این صنعت می‌تواند سرمایه‌های انسانی عظیم و دانش سرشار مهندسان جوان و باتجربه کشور را درگیر فعالیت‌های پردامنه و موثری کند که فواید عمومی و صنفی آن بی‌شمار است. اما شوربختانه در واقعیت امر، شاهد ابتذال در این به‌کارگیری هستیم.

پرده اول انحراف یا ابتذال این مفهوم نوع نگاه به این رویکرد ذاتاً سازنده است، «آنچه در فصل دوم لایحه ماده 21 تا 55 موارد اصلاحی دولت در برنامه  هفتم منعکس است عملاً  نحوه مشارکت و واگذاری پروژه‌های دولتی با تملک دارایی‌های دولت و نحوه واگذاری و فروش آن و به عبارتی بسترسازی در جهت مولدسازی دارائی‌ها و اموال» دولت است. که به نوعی به کسری بودجه‌های سنواتی دولت اشاره دارد تا فواید بهره‌برداری از یک طرح زیرساختی در ابعاد ملی یا استانی که در خدمت مردم قرارگیرد. چنین نوع نگاهی نه‌تنها فواید اساسی مشارکت عمومی- خصوصی را کم‌رنگ و بی‌اثر می‌کند که در نوع خود فقدان محتوا در برنامه را به رخ کشیده، به نوعی سطح آن را به یک بیلان- هزینه-درآمدی صرف تنزل می‌دهد. در حقیقت شاید یکی از مهم‌ترین نگرانی‌های دغدغه‌مندان ایران در پس این سوءتعبیر اگر نگوییم سوء‌استفاده نهفته است که نکند با جامعه مشارکت عمومی- خصوصی طرح‌های بکر یا نیمه‌تمامی به همراه دارایی‌های حاکمیتی آن با الگوی مولدسازی، خاطره‌ای تلخ‌تر از خصوصی‌سازی‌های مسئله‌دار قدیمی بر جا گذارند.

اما پرده دوم در تعریف واژه دولت و نهاد عمومی و خصوصی و غیر خصوصی نهفته است؛ موضوعی که در تنوع کم‌نظیر آن کشور ما شاید از رکوردداران باشد. در کل انتظار چنین است که طرفین مشارکت نهادی از بخش عمومی اعم از دولت یا شهرداری‌ها و یا دو قوه دیگر حاکمیت باشند. بازار سرمایه اعم از بانک‌ها و دیگر انواع آن تامین‌کننده مالی اصلی و بخشی اجرایی یا دارای بخشی از سرمایه طرف دوم یک قرارداد استاندارد مشارکت عمومی- خصوصی باشد اما چنان‌که در قانون بودجه سال 1397 ذکر شده به جای بخش خصوصی قید بخش غیر عمومی یا غیر دولتی و جالب‌تر اینکه تنها نهادهای نظامی، امنیتی، بنیادی، آستان‌های مقدس مختلف و... در این حوزه طرف نهاد عمومی قرارگیرد که در تعداد کثیری از پروژه‌ها، بانک‌ها مستقیماً با ورود به بنگاه‌داری عملاً دسترسی بخش خصوصی به مشارکت‌های مطلوب با نهادهای عمومی را به حداقل ممکن می‌رسانند آن‌چنان که رتبه ایران براساس آمار سال 2019 در حوزه رقابت‌پذیری جهانی از منظر بازار کار 140ام و از منظر نظام مالی 123ام دنیا بوده است.

به عبارت بهتر عدم اعتماد ذاتی حکمرانی به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و برخی سوابق تلخ مشارکت‌ها در چنین شرایطی بین هردو طرف ظرفیت‌های مهمی را مغفول کرده و در عمل بخش‌هایی با مأموریت‌های ذاتی متفاوت را جایگزین بخش خصوصی حقیقی در این مناسبات نموده است.

اما پرده آخر قصه پرغصه سرمایه‌گذارگریزیِ سیستم‌ها و ساختارهای اداری ماست. جایی که در ارجاع کار به سرمایه‌گذاران در پروژه‌های مشارکت عمومی خصوصی فقدان قانون و سردرگمی عجیب شش‌‍ساله لایحه مشارکت عمومی خصوصی در سالن‌های تودرتوی کمیسیون‌ها و کارگروه‌های مختلف دولت، سازمان برنامه، مرکز پژوهش­های مجلس و مجلس شورای اسلامی بلاتکلیف مانده است. در جایی چنان با سرمایه‌گذار بخش خصوصی برخورد می‌شود و کمپین‌های ضد فساد شکل می‌گیرد که گویی مشارکت عمومی خصوصی تاراج خزانه ملی است و در جایی دیگر ارجاع پروژه‌های چندده‌هزارمیلیاردی مشارکتی به برخی نهادهای غیرخصوصی با تشریفاتی در حد مکاتبه دو نامه چندخطی انجام می‌شود.

این حقیقت و تعریف که طرف مشارکت خصوصی در یک قرارداد PPP می‌بایست دارای اعتبار لازم برای جذب منابع مالی لازم از بازار سرمایه باشد و در عین حال باید دارای اهلیت و تخصص در موضوع مربوطه باشد زمینه آن نیست که از حقوق برابری با طرف دوم برخوردار نباشد اتفاقاً که اگر در هر فرآیندی دولت از طرف خصوصی به دنبال اخذ تعهد و تضامین است ارائه تضامین متقابل حداقل حق وی خواهد بود. چه بسیار پروژه‌های آب و فاضلاب با خرید تضمینی که طرف دستگاه اجرایی در ایفاد تعهد خرید خود کوتاهی کرده و چه بسیار سرمایه‌گذاران آزادراهی که از افزایش‌های ناکافی، دیرهنگام و دستوری نرخ عوارض خود گله‌مند و شدیداً معترض هستند.

آنچه مسلم است غالباً، کمبود بودجه دولتی به عنوان دلیل اصلی برای انتخاب گزینه PPP برای یک پروژه بیان می‌شود. در حالی که ممکن است کمبود بودجه دولتی دلیل اصلی برای این انتخاب نباشد چرا که به طور کلی بهای پروژه‌های PPP بیشتر خواهد بود - معمولاً بهای پول قرض کردن برای بخش خصوصی از بخش عمومی بیشتر است و هزینه‌های اجرایی بالاتری برای مدیریت سیستم‌های قراردادی PPP دیده می‌شود. هزینه‌های تراکنش1 پروژه‌های PPP می‌توانند قابل توجه باشند. همچنین ممکن است پروژه‌های PPP تعداد زیادی از مسئولیت‌های مشهود و غیر مشهود را بر دوش دولت تحمیل کنند - با این تعریف نمی‌توان از خیر چنین راهبرد مثبتی  به راحتی گذشت و بدترین خیانت به توسعه زیرساختی کشور سوء‌برداشت آگاهانه از این مفهوم کاربردی به نفع مقاصد سیاسی یا گذرای نامرتبطی است که به صورت تکنیکی سیاسی یا غیرفنی مشکلات و معضلات دولتی را به دولت بعدی جابه‌جا کند و در اثنای آن ضمن به ابتذال کشیدن مفهوم مشارکت عمومی خصوصی، بخشی از دارایی‌های ملی را نیز به جریان‌های فاقد اعتبار مالی لازم یا فاقد اهلیت واگذار نماید چرا که یک پروژه نمی‌تواند به عنوان یک پروژه PPP اجراشده در نظر گرفته شود؛ مگر آنکه بازدهی، اجرا، بهره‌برداری، تحویل و مدیریت به روشنی بهبود یابد؛ و دسترسی به فن‌آوری پیشرفته بتواند این هزینه‌های اضافی اشاره‌شده را خنثی کند. در واقع، بسیاری از کشورها، ارزش پول را به عنوان معیار اصلی قضاوت منافع یک گزینه PPP برای یک پروژه به حساب آورده‌اند.

PPPها برای دولت‌ها به عنوان یک رویکرد کاهش‌دهنده بودجه برای توسعه‌های زیرساختی جذاب شده‌اند، چراکه:

می‌توانند منابع خدمات زیرساختی مورد نیاز را افزایش دهند.

ممکن است نیاز به هیچ هزینه نقدی فوری نداشته باشند.

بار سنگین هزینه‌های طراحی و ساخت را از دوش دولت برمی‌دارند.

بسیاری از ریسک‌های پروژه را به بخش خصوصی می‌سپارند.

طراحی پروژه، نوع فن‌آوری، ساخت، بهره‌برداری و تحویل خدمات بهتر را تضمین می‌کنند. 

با این حال عدم رعایت قواعد و استانداردهای این رویکرد بدون داشتن راهنما و قانون لازم قطعاً راهگشا نخواهد بود. از این روست که قویاً باید معتقد باشیم به جای جانمایی ناقص این مفهوم در برنامه هفتم توسعه باید به ثمر نشستن لایحه مشارکت عمومی خصوصی به‌ویژه با مشارکت تشکل‌های مرتبط اقتصادی فعال بخش خصوصی را مورد نظر داشته باشیم که در غیر این صورت بی‌شک حاصل آن خدشه بیشتر به منافع و سرمایه‌های ملی خواهد بود.

منبع: آینده‌نگر