سال 1400 با نظر مجلس قانون بودجه دو سقفی تدوین شد. در سقف دوم قانون بودجه سال 1400 از محل منابع حاصل از صادرات نفت مازاد بر رقم سقف اول و فروش اموال و دارایی های مازاد دولت مخارجی برای طرح های تملک دارایی های سرمایه ای، همسان سازی در صندوق تأمین اجتماعی و دیگر صندوق ها و بازپرداخت بدهی های دولت به نیروهای مسلح پیش بینی شد. اما مطابق با آخرین اطلاعات در دسترس از عملکرد بودجه در سال 1400 و احتمال ضعیف عملکرد بیش از سقف اول، به نظر می رسد مبنای صحیح مقایسه لایحه بودجه سال 1401، سقف اول قانون بودجه سال 1400 است. مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی به بررسی لایحه بودجه سال 1401 پرداخته است.

منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1401 نسبت به پیش بینی عملکرد بودجه در سال 1400 حدود 96 درصد رشد کرده است. دلیل مهم این رشد، پیش بینی عدم تحقق بخشی از منابع بودجه سال 1400 در سقف اول است. در لایحه بودجه سال 1401 سرفصل درآمدها به عنوان منبع پایدار تأمین مالی دولت، نسبت به پیش بینی عملکرد سال 1400 حدود 66 درصد رشد کرده است. این رشد قابل توجه می تواند حاکی از بیش برآوردی رقم درآمدها در لایحه بودجه سال 1401 باشد.

منابع حاصل از واگذاری دارایی های سرمایه ای (صادرات نفت و فروش اموال) نسبت به پیش بینی عملکرد قانون بودجه سال 1400 (که خود با بیش برآوردی بسیار زیادی همراه بود) حدود 580 درصد رشد داشته است. این افزایش قابل توجه، از محل تغییر نرخ تسعیر ارز حاصل از صادرات نفت به دلیل حذف ارز ترجیحی و همچنین به دلیل انتقال منابع حاصل از فروش خوراک میعانات گازی پتروشیمی ها از تبصره «14» به سرجمع منابع حاصل از نفت (حدود 70 هزار میلیارد تومان) حاصل شده است.

از سوی دیگر، مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه 1401 نسبت به مصوب سقف اول سال 1400، 46 درصد و نسبت به پیش بینی عملکرد حدود 68 درصد افزایش یافته است. رشد مخارج هزینه ای در قانون بودجه سال 1400 حدود 60 درصد بود که در لایحه بودجه 1401 به 38 درصد تنزل یافته است. مهم ترین دلیل این امر را می توان کنترل رشد حقوق و دستمزد کارکنان دانست.

در لایحه بودجه سال 1401 سهم اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای نسبت به قانون بودجه سال 1400، 4 درصد افزایش یافته و به 18 درصد رسیده که گام مهمی در راستای تقویت سرمایه گذاری عمومی و تغییر روند کاهشی اخیر از سال 1396 است.

نسبت کسری تراز عملیاتی از بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1401 (معادل 300 هزار میلیارد تومان) نسبت به بودجه سال های گذشته کاهش یافته است. البته به دلیل بیش برآوردی در بخش مالیات پیش بینی می شود طی سال کسری تراز عملیاتی افزایش یابد. همچنین کسری احتمالی تأمین نشده از مجموع منابع عمومی دولت در قانون بودجه 1400 حدود 30 درصد است در حالی که این نسبت در لایحه بودجه سال 1401 حدود 11 درصد خواهد بود.

*کسری بودجه لایحه چقدر است؟

کسری بودجه ساختاری که نمایش دهنده ميزان تأمين مالی دولت از منابع غيرپایدار (نظير استقراض و فروش دارایی) است در لایحه بودجه سال 1401 در حدود 700 هزار ميليارد تومان است

همانطور که در لایحه بودجه مشاهده می‌شود کسری ساختاری بودجه دولت از محل منابع حاصل از نفت و گاز و ميعانات، فروش اموال دولتی، برداشت از صندوق توسعه ملی و اوراق مالی اسلامی پوشش داده شده است. تجربه سال های گذشته نشان می دهد که بخشی از منابع پيش بينی شده توسط دولت طی سال محقق نخواهد شد و به این دليل دولت در طول سال با کسری احتمالی تأمين نشده مواجه خواهد شد. این کسری تأمين نشده که علت آن بيش برآوردی منابع عمومی دولت است در طول سال از محل عدم تخصيص بخشی از مصارف عمومی و بعضاً از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع (مجوزهای شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا در سال های 1398 و 1399) تأمين خواهد شد.

مطابق با ارزیابی کارشناسی، کسری احتمالی تأمين نشده سقف اول قانون بودجه سال 1400 حدود 290 هزار ميليارد تومان بود که بخش اصلی آن به دليل بيش برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. البته ذکر این نكته ضروری است که با توجه به ناکافی بودن منابع اختصاص یافته جهت سياست حمایتی ميزان کسری احتمالی تأمين نشده به ميزان قابل توجهی افزایش خواهد یافت.

*وابستگي بودجه به نفت تا کجا؟

هرساله بخش قابل توجهی از منابع بودجه عمومی دولت از محل منابع حاصل از صادرات نفت تأمين می شود. از سال 1398 این منابع به دليل تحریم های ظالمانه با کاهش همراه بوده اند. البته دليل دیگر کاهش سهم نفت در بودجه عمومی تخصيص ارز حاصل از صادرات نفت با نرخ ترجيحی بوده است که موجب کاهش منابع ریالی حاصل از نفت در بودجه شده است. در لایحه بودجه سال 1401 فروش 1.2 ميليون بشكه نفت در روز برآورد شده که با توجه به شرایط اقتصادی بين المللی پس از کنترل شدن بيماری کرونا به نظر نمی رسد که این ميزان فروش نفت در سال با بيش برآوردی قابل توجه همراه باشد. متأسفانه به دليل برآوردهای غيرواقع بينانه، ميزان تحقق منابع حاصل از صادرات نفت در سال های گذشته بسيار کمتر از برآوردهای بودجه بوده است.

البته براساس لایحه بودجه 1401، دولت 20 واحد درصد از سهم 40 درصدی صندوق توسعه ملی از درآمد صادرات نفت و گاز را استقراض کرده است که در سرفصل واگذاری دارایی های مالی منعكس می شود (137 هزار ميليارد تومان). همچنين به موجب بند «ی» تبصره «1» لایحه بودجه، تحویل نفت خام به نيروهای مسلح به ميزان حدود 4.5 ميليارد یورو (به قيمت روز صادراتی) جهت پرداخت مطالبات و تقویت بنيه دفاعی پيشبينی شده است. این دو مورد هرچند نوعی وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی هستند، ولی به دليل آنكه ذیل سرفصل واگذاری دارایی های سرمایه ای ثبت نمی شوند، به منظور محاسبات ميزان وابستگی بودجه به نفت در سال 1401 در نظر گرفته نشده است.

همچنین باید توجه کرد که افزایش سهم منابع نفتی در لایحه بودجه سال 1401 نسبت به سال های گذشته ناشی از دو تغيير مهم است. در وهله اول، تغيير سياست حمایتی دولت از تخصيص ارز ترجيحی به کالاهای اساسی به سایر شيوه های حمایتی و درنتيجه افزایش نرخ ارز مبنای تسویه درآمدهای نفتی، موجب انعكاس منابع ریالی حاصل در این بخش شده است. بخش دیگری از این افزایش نيز ناشی از این است که دولت منابع حاصل از فروش خوراك ميعانات گازی پتروشيمی ها را از تبصره «14»به سرجمع منابع حاصل از نفت اضافه کرده است.