بانک‌ها در حلقه اول و بانک مرکزی در حلقه دوم مهم‌ترین طلبکاران دولت قرار دارند. بیشترین سهم از مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی، به بانک مرکزی و بخش عمومی غیردولتی با سهم 24 درصد اختصاص دارد.

شهریورماه امسال گزارشی منتشرشده که خبر از رشد 326 درصدی بدهی دولت به بانک مرکزی در هشت سال گذشته می‌دهد. کمتر از چند ساعت بعد، بانک مرکزی اعلام کرد، هیچ اقدامی که منتهی به خلق پول شود دراین‌باره انجام‌نشده و آنچه منتشرشده صرفاً تغییر طبقه‌بندی مطالبات بانک مرکزی از دولت، شرکت‌های دولتی و بانک‌ها بوده یا به‌واسطه استناد به تعهد دولت استخراج‌شده است که همگی مطابق قانون است. بر اساس گزارش بانک مرکزی، بدهی دولت به بانک مرکزی از 35.4 هزار میلیارد تومان در پایان تیرماه 1397 به 97 هزار میلیارد تومان در پایان خردادماه 1399 رسیده که افزایشی در حدود 61.6 هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد.

مقامات دولتی اعلام کرده‌اند که دستبردی به منابع بانک مرکزی نزده و از آن استقراض نکرده‌اند. شاید روی کاغذ این ادعا درست به نظر برسد اما واقعیت این است که منابع مالی بانک‌های عامل دولتی در موارد بسیاری برای تأمین هزینه‌ها و یا تسهیلات موردنیاز توسط دولت مورداستفاده قرارگرفته‌اند. در بسیاری از موارد که بانک‌های دولتی توان مالی لازم برای اجرای دستورات دولت را نداشته‌اند، در عمل متوسل به استفاده از منابع بانک مرکزی شده‌اند. گرفتن خط اعتباری و اضافه برداشت از نمونه‌های قابل‌توجه این اتفاق است.

روند آینده‌فروشی سال‌هاست که از سوی دولت‌های مختلف ادامه دارد، در لایحه بودجه سال 99، مجوز انتشار 109 هزار میلیارد تومان انواع اوراق بدهی ریالی به دولت، شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها داده‌شده است. همین رقم در سال 98 حدوداً 40 درصد کمتر و 64 هزار میلیارد تومان بود. از سوی دیگر به‌واسطه شرایط سخت اقتصادی ناشی از فشارهای تحریم و کرونا، بدهی دولت به بانک‌ها رشد تصاعدی پیداکرده است؛ به نظر می‌رسد اعداد بزرگ‌تری در انتظار سال 99 باشد.

دولت چقدر به بانک مرکزی دستبرد زده است؟

عمده بدهی‌های دولت به بخش عمومی غیردولتی با سهم 27 درصد، بانک مرکزی با سهم 19 درصد، دارندگان اوراق بهادار با سهم 15 درصد، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی با سهم 14 درصد و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی با سهم 11 درصد، تعلق دارد. این در حالی است که ساختار بدهی شرکت‌های دولتی با دولت متفاوت است. عمده بدهی شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی با سهم 31 درصد، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی با سهم 21 درصد و بخش عمومی غیردولتی با سهم 19 درصد تعلق دارد. اما امروز میزان بدهی دولت به بانک مرکزی چقدر است؟ بر اساس آمار بانک مرکزی، در حال حاضر این بدهی 97 هزار میلیارد تومان است که البته با کسرِ مالیات 9 هزار و 800 میلیارد تومانی (پرداختی دولت به بانک مرکزی)، تنخواه 20 هزار میلیارد تومانی بودجه سال 99 و پرداخت 10 هزار میلیارد تومانی سهم دولت در صندوق بین‌المللی پول، به 56 هزار میلیارد تومان تا پایان خرداد سال جاری می‌رسد.

آثار استقراض از بانک مرکزی

برداشت از منابع بانک مرکزی و چاپ پول، به‌سرعت تبدیل به تورم می‌شود اما تورم تنها یکی از سکانس‌های این سریال است. تبعاتِ ناشی از تأمین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی، ترازنامه بانک‌های دولتی را تضعیف می‌کند، قدرت وام‌دهی و کسب سود آن‌ها را کاهش می‌دهد و درنتیجه این اتفاق فرصت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به پشتوانه تسهیلات بانک‌ها از بین می‌رود. از یک‌سو اقتصاد ایران به نوع غیرقابل‌انکاری بانک‌محور است و به منابع بانکی وابستگی دارد، از سوی دیگر، بانک‌ها با در نظر گرفتن سود بدهی‌های دولتی و عواید ناشی از تأخیر در پرداخت آن‌ها، این بخش را هم به‌نوعی جزو درآمدهای خود محاسبه می‌کنند و ممکن است با عدم پرداخت این بدهی در آینده با مشکلات جدی نیز مواجه شوند. مواجه‌شدن بانک‌ها با مشکلات اقتصادی، چالش‌های جدیدی برای دولت وقت خلق می‌کند.

همچنین پیامدهای استقراض معوق شده دولت به بخش‌های مختلف به‌خصوص بانک مرکزی، هزینه‌های سنگینی را برای اقتصاد کشور به دنبال دارد. گرچه دولت می‌تواند از جامعه به‌صورت فروش اوراق مشارکت استقراض کند یا اینکه از بانک‌ها و بانک مرکزی وام بگیرد اما این روند نمی‌تواند به‌صورت مدت‌دار ادامه داشته باشد؛ اقتصاد ایران در این چرخه باطل روزبه‌روز شکننده‌تر می‌شود. به‌خصوص اگر این استقراض بدون پشتوانه و با خلق پول انجام شود. درواقع کسری بودجه‌های دولت‌ها بایستی با برنامه‌ریزی و به‌کارگیری استراتژی درست در مدیریت منابع و مصارف بودجه‌ای تأمین شود. ادامه این وضع می‌تواند به ورشکستگی بسیاری از بنگاه‌ها، انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی و تعمیق رکود بینجامد. چراکه درنهایت دولت‌ها می‌کوشند برای تأمین بخشی از این بدهی‌هایشان متوسل به افزایش قیمت حامل‌های انرژی و ارز شوند، که این اقدامات مزید بر علت‌های پیشین برای رشد تورم خواهد شد و دومینوی کسری بودجه تا ابد ادامه پیدا خواهد کرد.

مسیرهای ایجاد بدهی به بانک مرکزی

مستقیم و غیرمستقیم، بانک مرکزی بزرگ‌ترین طلبکار دولت است. این بانک بارها مورد رجوع دولت و بانک‌ها قرارگرفته است. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی از هفت مسیر می‌گذرد. ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی، یکی از دلایل ایجاد بدهی به بانک مرکز محسوب می‌شود. بخش قابل‌توجهی از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی ایجاد می‌شود. در ماده 62 قانون محاسبات عمومی وزارت‌خانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی مجاز به افتتاح اعتبار اسنادی برای کالاهای وارداتی خود هستند. در این ماده به بانک مرکزی اجازه داده‌شده است که با تعهد سازمان برنامه‌وبودجه اقدام به افتتاح اعتبار اسنادی کند. وزارت‌خانه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی معمولاً اعتبار دریافت شده را بازپرداخت نمی‌کنند و سازمان برنامه‌وبودجه نیز اعتباری برای تسویه این بدهی‌ها در قوانین بودجه پیش‌بینی نمی‌کند. درنتیجه از این محل بدهی قابل‌توجهی برای آنها ایجاد می‌شود. به‌عنوان‌مثال وزارت علوم طی دو قرارداد در سال‌های 1380 و 1385 با استفاده از گشایش اعتبار اسنادی توسط بانک مرکزی اقدام به خرید اقلام و تجهیزات موردنیاز برای پژوهشگاه‌ها و دانشگاه‌ها از خارج کشور کرده است. با توجه به عدم بازپرداخت تعهدات این وزارت‌خانه از این محل بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش‌یافته است.

دومین محل ایجاد بدهی به بانک مرکزی مربوط به بدهی‌های ناشی از مصوبات دولت است. در این بخش شرایط به این‌گونه است که بخشی از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی درنتیجه مصوبات هیئت دولت ایجاد می‌شود، به‌این‌ترتیب که به‌موجب تصویب‌نامه هیئت دولت، بانک مرکزی مکلف به پرداخت وام به یک شرکت دولتی می‌شود. البته این اختیار برای هیئت دولت در قانون در نظر گرفته‌شده است.

سومین محل ایجاد بدهی به بانک مرکزی از طریق تسهیلات پرداخت‌شده به شرکت‌های دولتی با تضمین دولت است. وام‌هایی که عمدتاً شرکت‌های دولتی نظیر شرکت ملی نفت با تضمین دولت دریافت می‌کنند.

چهارمین منشأ ایجاد بدهی به بانک مرکزی ناشی از تهاتر انجام‌شده در قوانین بودجه است. در بودجه سال 97 و 98 موضوع تهاتر بدهی‌ها به قانون تبدیل شد بر این اساس بدهی دولت به طلبکاران با بدهی این اشخاص به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی تسویه می‌شود و درنهایت بدهی دولت به بانک مرکزی جانشین بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در ترازنامه بانک مرکزی می‌شود.

پنجمین مجرای ایجاد بدهی به بانک مرکزی ناشی از برداشت سود سهام و مالیات علی‌الحساب بانک مرکزی است. در برخی سال‌ها سود بانک مرکزی به میزان پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه محقق نمی‌شود. با توجه به اینکه این سود و مالیات در طول سال یک‌دوازدهم و به‌صورت علی‌الحساب دریافت می‌شود، دولت به میزان دریافتی مازاد از محل سود سهام و مالیات بانک مرکزی در طول سال به بانک مرکزی بدهکار می‌شود.

ششمین دلیل ایجاد بدهی به بانک مرکزی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی است. استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی در سالیان گذشته عمدتاً به‌منظور پوشش کسری بودجه دولت انجام می‌شد. با توجه به پیامدهای نامطلوب این موضوع ممنوعیتی برای دولت در قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم ایجاد شد که این ممنوعیت در برنامه ششم تکرار نشده است. بنابراین منع قانونی برای استقراض مستقیم از بانک مرکزی ندارد.

عدم بازپرداخت تنخواه دریافت‌شده توسط دولت، گروه هفتم از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی ناشی از انباشت و عدم پرداخت تنخواه سنوات گذشته دولت هستند. برای مثال تنخواه دریافتی دولت از بانک مرکزی برای اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها از این موارد است.