اعضای کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران در بیست و هفتمین نشست خود به ارزیابی طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» پرداختند. بررسی این طرح، پس از آن در دستورکار کمیسیون قرار گرفت که فرهاد نیلی، اقتصاددان و صاحب‌نظر در حوزه پولی و بانکی، نتایج اولیه بررسی‌های خود و همکارانش را از نقاط ضعف و قوت طرح مجلس ارائه کرد. این کمیسیون در ادامه نگاهی اجمالی به بازار سرمایه نیز داشت و در این بخش بود که حاضران، حذف دامنه نوسان و توسعه بازارگردانی در بازار سهام را مورد تاکید قرار دادند.

در ابتدای این جلسه، رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران توضیحاتی درباره طرح «قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران» بیان کرد و گفت: این طرح در آبان ماه سال 1398 در شور دوم به تصویب رسیده و در نوبت بررسی صحن قرار دارد. بر همین اساس از دکتر فرهاد نیلی درخواست کرده‌ایم که این طرح را از منظر نقاط قوت و ضعف و چالش‌هایی که ممکن است در سیاستگذاری پولی و سایر حوزه‌ها داشته باشد، مورد بررسی قرار دهد.

فریال مستوفی با بیان اینکه این مطالعه ظرف سه ماه انجام خواهد گرفت، ادامه داد: این مطالعه ضمن بررسی کلی طرح، پیشنهاد اصلاحیه و متن جایگزین نیز ارائه خواهد کرد.

سه پارادایم شیفت نظام بانکی کشور

در ادامه جلسه فرهاد نیلی، اقتصاددان توضیحاتی درباره سیر تاریخی نظام بانکداری کشور ارائه کرد و گفت: قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 به تصویب مجلس شورا رسید و این قانون در آن مقطع، جزو قوانین مترقی در جهان به شمار می‌آمد. تصویب این قانون البته، مقارن با دو پارادایم شیفت در جهان بود. یکی از این پارادایم شیفت‌ها آن بود که نظام استاندارد طلا به نظام پول شناور در حال تغییر بود. اما در زمان این تغییر تاریخی، ایران قانونی را به تصویب رساند که استاندارد طلا را به عنوان مبنای تعریف پول معرفی کرد. حال آنکه به فاصله چند ماه، اغلب کشورها استاندارد طلا را ترک کردند؛ اما این استاندارد در ایران پابرجا ماند و هنوز هم ریال بر اساس طلا تعریف می شود.

نیلی ادامه داد: به‌رغم آنکه در قوانین بالادستی نظام مدیریت شناور ارزی به تصویب رسیده است، برخی بر این باورند که مواد قانونی مربوط به مدیریت شناور ارزی این قانون را نسخ می‌کند، در حالی که قانون دائم با قوانین موقت نسخ نمی‌شود و هنوز تعریف ریال بر اساس طلا معتبر است.

وقتی مبارزه با گرانی جایگزین مبارزه با تورم شد

او سپس به دومین پارادایم شیفیت نظام مالی کشور اشاره کرد و گفت: در دهه پایانی پهلوی دوم، حمایت از طبقه متوسط شهری به‌خصوص حفظ قدرت خرید کارمندان در دستور کار دولتمردان وقت قرار گرفت و در ادامه سازمان حمایت نیز تاسیس شد. در این مقطع، عملا مفهومی به نام تورم کمتر به رسمیت شناخته شد. از آن زمان مبارزه با گرانی و گران‌فروشی در ایران جایگزین حرکتی شد که در جهان به عنوان مبارزه با تورم شناخته ‌می‌شد. این دو مقارن با زمانی بود که با افزایش قیمت نفت و توافق ایران و عربستان در اوپک، قیمت نفت چهار برابر شده و تورم همه‌گیری در جهان ایجاد شد. در پی آن، کنترل تورم در دستور بانک‌های مرکزی قرار گرفت.

این اقتصاددان سپس با بیان اینکه در ایران، به جای کنترل تورم، مبارزه با گرانی و گران‌فروشی در دستور کار قرار گرفت، توضیح داد: کنترل تورم یک موضوع سیاستگذاری در سطح کلان است؛ حال آنکه مبارزه با گران‌فروشی یک بحث اجرایی تعزیراتی در سطح خرده فروشی است. کنترل تورم متوجه سیاستگذاری دولت و بانک مرکزی است اما در گران‌فروشی، کسبه و تجار هدف تصمیمات قرار ‌می‌گیرند. افزون بر این مبارزه با گرانی یک بازی جمع صفر است که مصرف‌کنندگان را در مقابل کسبه قرار ‌می‌دهد و دولت به عنوان حامی مردم وارد میدان ‌می‌شود. اما کنترل تورم بازی جمع مثبت است که منافع اقتصادی کلان و بلندمدت عامه مردم را مورد پیگیری قرار ‌می‌دهد.

او در ادامه، با اشاره به اینکه بانک مرکزی ایران به جای کنترل تورم وظیفه تخصیص اعتبار را بر عهده گرفت و این نگرش پس از وقوع انقلاب تقویت شد، ادامه داد: در سال 1362 قانون عملیات بانکداری بدون ربا به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و این قانون، یک پارادایم جدید را در نظام پولی و مالی کشور حاکم کرد. طبق این قانون، نظام مالی کشور از منظر قانونگذار به یک نظام اداری کنترل مرکزی تخصیص اعتبار تبدیل شد و سیاستگذاری پولی در اولویت چندم بانک مرکزی قرار گرفت. بانک مرکزی همچنین از منظر قانون عملیات بانکداری بدون ربا تابع دولت شناخته شد و بانک‌ها نیز به مثابه ادارات دولتی تلقی شدند. بانک‌های خصوصی که در دهه 1350 شکل گرفته بودند نیز قبل از آن ملی شدند.

او با بیان اینکه همزمان با پارادایم شیفت دوم، قواعد فقه معاملات و تجارت در قالب عقود، به نظام مالی کشور تسری پیدا کرد، ادامه داد: با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا، تلقی فقه از یک معامله در قالب عقود عینا بر نظام مالی کشور تفوق پیدا کرد. این نگاهی حداکثری به فقه بود که صرفا آنچه را که در فقه شناخته شده بود، مشروع ‌می‌دانست. در حالی که نگاه دیگری نیز وجود داشت که همه چیز را مباح ‌می‌دانست مگر آن که خلاف آن ثابت شود. اما نگاه حداکثری، معامله‌ای را مشروع ‌می‌داند که در قالب عقد از پیش تعریف شده باشد.

برداشت یکسان از ربا و بهره بانکی

نیلی در ادامه به پارادایم شیفت سوم پرداخت و گفت: این پارادایم شیفت که از دو پارادایم شیفت نخست مهم‌تر است، نرخ سود بانکی را همان ربا تلقی ‌می‌کند. از این منظر، حذف ربا از عملیات بانکی به مثابه حذف بهره از نظام مالی کشور است؛ مانند آن که چرخ از اتومبیل حذف شود و ساخت اتومبیل بدون چرخ در دستورکار خودرو ساز قرار گیرد. این عملا امکان‌پذیر نبود و حذف بهره از نظام مالی، امتناع نظری داشت و آن نرخ سودی که در معاملات خرد از عقود برآمده بود، به نرخ بهره‌ای که کاملا یک متغیر کلان بود، تسری پیدا کرد. بنابراین در ایران، هم تورم با گرانی یکی تلقی شد و هم برداشت یکسانی از ربا و بهره بانکی صورت گرفت.

او افزود: بانک مرکزی به عنوان یک برنامه‌ریز مرکزی شناخته شد که نرخ سود واحد را نه‌تنها به تصویب ‌می‌رساند که آن را تنفیذ کرده و نظارت ‌می‌کند تا در بانک‌های کشور حاکم شود. به بیان دیگر آنچه به عنوان نظارت بانکی در سطح جهان شناخته ‌می‌شد، در ایران برای حاکم شدن نرخ سود واحد اعمال شد.

او با بیان اینکه با یکسان‌سازی نرخ سود، رقابت در بانک‌ها معنای خود را از دست داد، افزود: در قانون بانکداری بدون ربا، بانک مرکزی و بانک‌ها به عنوان کارگزاران دولت قلمداد شده‌اند. اما اتفاق دیگری که نظام بانکی کشور را تحت تاثیر قرار داد، تحریم‌ها بود. این تحریم‌ها که به بانک مرکزی هم تسری پیدا کرد، نظام مالی و بانکی کشور را از دنیا جدا کرد و به عبارت دیگر، این اتفاقات نظام مالی ایران را به یک جزیره جدا از همه دنیا تبدیل کرد؛ جزیره‌ای که به لحاظ سیاستی یک نظام متمرکز بوده و یک نظام ایدئولوژیک بر آن حاکم است که در آن نرخ بهره بانکی، یک تابوست.

به گفته نیلی، نظام بانکی کشور نه تنها از نظام مالی دنیا فاصله گرفته که در برخی موارد، خلاف زمانه نیز حرکت کرده است. بنابراین حلقه اتصالی وجود نداشته که دستاوردهای نظام بانکی دنیا در نظام بانکی کشور بازتولید شود. اگر هم تولید ‌می‌شد با موانع مورد اشاره برخورد ‌می‌کرد.

ظهور بانک‌های خصوصی

او افزود: در این میان، مهم‌ترین اتفاق مبارک، برنامه سوم توسعه بود که به بانکداری خصوصی اجازه ظهور و بروز داد. به همین سبب، یک پارادایم شیفت بزرگ در کشور به وقوع پیوست که برخی از تابوها را شکست و رقابت را به نظام بانکی کشور بازگرداند.

این اقتصاددان با بیان اینکه از سال‌های 1351 و 1362 هیچ قانون جامعی در مورد بانکداری به تصویب نرسیده است، ادامه داد: برنامه‌های توسعه 5 ساله نیز به مدت 5 سال یک تنفس ایجاد ‌می‌کردند و پس از پایان دوره آنها این قطار دوباره به ریل قبلی باز ‌می‌گشت.

او ادامه داد: حداقل 40 سال است که این تصور شکل گرفته که کشور ما در حوزه بانکداری مولف است؛ در حال که بانکداری حاصل تجربه و خرد جمعی در جهان است و هیچ کشوری ادعای تالیف ندارد. مدیریت بانک مرکزی نیز سه مولفه تجربه، خرد و دانش نظری در حوزه پولی را دربر‌می‌گیرد.

نیلی با اشاره به تلاش نظام بانکداری طی دوره گذشته برای تنظیم یک لایحه قانونی گفت: این تلاش با چند مانع برخورد کرده که یکی از آنها عدم تجهیز بانک مرکزی به زیرساخت‌های قانونی و ابزارهای سیاستی برای کنترل تورم بوده است؛ به این دلیل که منشا تورم در ایران کسری بودجه بوده و بانک مرکزی فاقد جایگاه سیاستی محکم برای مصون‌سازی سیاستگذاری پولی در قبال این کسری بوده است. همچنین بانک مرکزی نمی‌توانست لایحه‌ای برای بازتعریف بانک مرکزی در جایگاه سیاستگذار پولی بوده، به این دلیل که با طرح چنین لایحه‌ای در هیات دولت، وزرای مصرف‌کننده اعتبارات با آن مخالفت ‌می‌کردند. حالا طرحی از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه شده که به نظر ‌می‌رسد امسال یا اوایل سال آینده در صحن علنی مورد بررسی قرار گیرد. از این رو، اکنون فرصت مناسبی است که نهادها دیدگاه‌های خود را در مورد این لایحه ارائه کنند.

او افزود: به سفارش اتاق تهران، از یک ماه پیش تیمی برای بررسی این طرح تجهیز شده و تقریبا دور نخست بررسی‌ها به اتمام رسیده است. در این بررسی مواد طرح قانون بانکداری به چهار بخش قابل تقسیم است: دسته اول موادی هستند که فاقد ایرادند و تصویب آنها مشکلی ایجاد نمی‌کند. دسته دوم موادی‌اند که ایراد آنها قابل اصلاح است. در دسته سوم نیز موادی قرار دارد که دارای ایرادهای قابل مصالحه‌اند. در دسته چهارم، مواد دارای ایرادهای اصولی و بنیادی قرار دارند که تصویب آنها قابل پذیرش نیست. تمرکز بررسی ما روی دسته اخیر است. بر این اساس، علاوه بر تحلیل جزیی به تفکیک مواد، تحلیل فراگیری ارائه خواهیم داد که پیشنهاد ‌می‌کنیم به بیانیه اتاق تبدیل شود.

نیلی گفت: لازم است اتاق بازرگانی تهران در قالب نشست‌های حضوری و مجازی (وبینار) بانی سلسله بحث‌های فنی کارشناسی در خصوص این طرح شود.

او سپس با اشاره به نکات مثبت و منفی این طرح توضیح داد: این طرح بانک مرکزی را به عنوان کنترل‌کننده تورم به رسمیت شناخته و رابطه بانک مرکزی و دولت را بر همین اساس بازتعریف کرده است. در عین حال، نقش دولت به عنوان مالک بانک مرکزی را کنار گذاشته است. اما متاسفانه نتوانسته مساله نرخ سود و ربا را حل کند. افزون بر این همچنان یکسان‌سازی دستوری نرخ سود را پذیرفته که عملا رقابت بانک‌ها و تفاوت نرخ سود به دلیل تفاوت ریسک مشتری را منتفی ‌می‌داند. همچنین مباحث فنی مربوط به حفظ حقوق سپرده‌گذار و مراحل اصلاح، بازسازی و انحلال بانک‌ها در این طرح به اجمال برگزار شده که اشتباه بزرگی است؛ چرا که قانون باید وارد حوزه‌هایی شود که ذینفعان در آن دچار تخاصم ‌می‌شوند. یعنی باید تکلیف حقوق سپرده‌گذاران بانک‌های در معرض خطر و بحرانی در قانون به تفصیل مشخص شود. در مقابل این اجمال، در حوزه عملیات بانکی که باید نگاه قانونگذار حداقلی بوده و منطقه رقابت بین بانک‌ها فراخ باشد، طرح نمایندگان مجلس تفصیلی و حداکثری است.

نیلی گفت: اشتباه بزرگ نظام قانونگذاری ایران آن است که قوانین را نمایندگان مجلس که تخصصی در نگارش قانون ندارند ‌می‌نویسند. در حالی که قوانین را باید حقوقدانان بنویسند. وقتی فرد سیاسی اقدام به نوشتن قانون ‌می‌کند، قانون مملو از کلیات و باید و نبایدهای بلاوجه، عدم فیصله دادن نزاع‌ها، واگذاری مواد تنازعی به دستورالعمل‌ها، گذشتن از مسایل مهم و پرداختن به جزییات خواهد شد. قاعده آن است که قانونگذار بگوید که از قانون چه ‌می‌خواهد و حقوقدان آن را به رشته تحریر درآورد.

پس از بیان این توضیحات، سایر حاضران این جلسه نیز دیدگاه‌ها و پرسش‌هایی خود را مطرح کردند و فرهاد نیلی به آنها پاسخ داد. بر این اساس مقرر شد نتایج این مطالعه پس از تکمیل شدن به کمیسیون بازار پول و سرمایه ارائه شود.

تقبیح صف‌نشینی در بازار سرمایه

 در ادامه این جلسه، دستور دوم، یعنی بررسی وضعیت بازار سرمایه با حضور دو عضو شورای عالی بورس، شاهین چراغی و سعید اسلامی بیدگلی آغاز شد. در ابتدای این بخش، عباس آرگون، نایب‌رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، با بیان اینکه وضع دامنه نوسان، هیجانات در بازار را افزایش ‌می‌دهد، افزود: این روزها مشاهده ‌می‌کنیم که برای مثال در مقطعی، یک میلیارد سهم در صف خرید قرار ‌می‌گیرند و بدون آنکه اتفاقی رخ داده باشد این میلیارد سهم در صف فروش قرار ‌می‌گیرند. هم‌چنین ضرورت دارد که نسبت به حذف دامنه نوسان اقدام جدی صورت گیرد.

 در ادامه شاهین چراغی، از کارشناسان بازار سرمایه و عضو شورای عالی بورس، با بیان اینکه دامنه نوسان به بازار سیگنال ‌می‌دهد، این توصیه را به سیاستگذار داشت که دامنه نوسان‌ از بازار حذف شود تا بازار روان و جاری شود. چراغی سپس با تقبیح پدیده صف‌نشینی در بازار سرمایه به این نکته اشاره کرد که ساختار اقتصاد سیاسی کشور به گونه‌ای است که فاکتور‌های اقتصادی در آن چندان تاثیرگذار نیست.

در ادامه سعید اسلامی بیدگلی، دیگر عضو شورای عالی بورس گفت: بازده غیرمعمول بازار طی یک سال گذشته، حقوقی‌های بازار را نیز صف‌نشین کرده است. در عین حال، شرایط بازار، شجاعت تصمیم‌گیری را از مسئولان سلب کرده است. اما تیم جدید مدیریتی سازمان بورس و اوراق بهادار به دنبال آن است که فرآیندهای سقف‌ساز را از بازار حذف کند تا شرایط عادی شده و امکان تصمیم‌گیری حاصل شود.

اسلامی بیدگلی با بیان اینکه اقداماتی برای حذف دامنه نوسان صورت گرفته است، ادامه داد: اگر بازارگردان‌های حرفه‌ای وارد بازار شوند، بسیاری از هیجانات در بازار کنترل ‌می‌شود.

در ادامه مهدی حیدری، اقتصاددان و مدرس مدرسه کسب وکار اتاق تهران، با تاکید بر ضرورت توسعه بازارگردان‌ها در بازار سرمایه گفت: نفس افزایش تعداد بازارگردان‌ها چه در قالب شرکت و چه در قالب صندوق به نقدشوندگی بیشتر بازار کمک ‌می‌کند.

او همچنین خواستار تغییر سازوکارهای بازار سرمایه برای سرمایه‌گذاری غی مستقیم و سبدگردانی شد و گفت: با افزایش سبدگردان‌ها، مدیران بازار سرمایه نیز ‌می‌دانند که با سهامدارانی حرفه‌ای مواجه هستند که کمتر تحت تاثیر هیجانات خواهند بود.