دولت یازدهم تازه فعالیت خود را آغاز کرده بود که موضوع جمع‌آوری بدهی‌های دولت به میان آمد. علی طیب‌نیا اولین وزیر اقتصاد دولت حسن روحانی از ایجاد سامانه‌ای در وزارت اقتصاد سخن گفت که وظیفه تجمیع بدهی‌های دولت را بر عهده دارد. چند ماه بعد او از بدهی 700 هزار میلیارد تومانی دولت و شرکت‌های دولتی خبر داد که اولین رقم رسمی از مجموع بدهی‌های دولت بود. تا پیش از آن برآوردها بر روی ارقام کمتری استوار بود.

بانک‌ها، سازمان تأمین اجتماعی و پیمانکاران، اصلی‌ترین طلبکاران دولت به شمار می‌روند. از آن زمان طرح‌هایی برای ساماندهی به بدهی‌ها به اجرا درآمد. انتشار اوراق بدهی و تهاتر آن با مطالبات اصلی‌ترین آن‌ها بود. دولت سعی کرد روش‌هایی را برای تهاتر بدهی‌ها با مطالباتی که از پیمانکاران دارد، به کار گیرد. در بودجه‌های سالانه بندهایی برای تهاتر سه‌جانبه میان بانک‌ها، پیمانکاران و دولت نیز گنجانده شد که مورد توجه طلبکاران قرار گرفت. کسری بودجه اما هر سال به بدهی‌های دولت افزود. در سال‌هایی که تحریم‌های اقتصادی درآمد نفتی را به شدت کاهش داده است، پدیده کسری بودجه بیش از گذشته سرجمع بدهی‌های دولت را چاق می‌کند. دولت مجبور است بخش بزرگی از درآمدهای خود را با فروش اسناد و اوراق مالی تأمین کند. از همین رو بدهی‌های آتی دولت با سرعت فزاینده‌ای در حال رشد است. این پدیده در سال آینده به اوج خود می‌رسد چه اینکه دولت، بودجه خود را بدون اتکا به درآمدهای نفتی تنظیم کرده است. در لایحه بودجه سال 99 فروش 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی پیش‌بینی شده است که رشد 82 درصدی نسبت به سال 98 را نشان می‌دهد. این میزان درآمد به معنی سهم 17 درصدی اوراق مالی از درآمدهای بودجه است. فروش اوراق مشارکت و سایر اوراق مالی به آینده‌فروشی معروف است چه اینکه بدهی دولت را در آینده افزایش می‌دهد اما شرایط تحریم‌های اقتصادی، چاره‌ای جز فروش اوراق مالی باقی نگذاشته است.

در طول دهه 1390 شمسی تنها در سال‌های 1395 و 1396 تحریم نفتی وجود نداشت و دولت موفق به کسب درآمدهای نفتی شد. در سال‌های دیگر، کسری بودجه به بدهی‌های دولت افزود.

بدهی از کجا می‌آید؟

بررسی آمارهای بدهی دولت نشان می‌دهد که دولت به طیف وسیعی از اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی، دولتی و عمومی غیردولتی بدهکار است. از مهم‌ترین طلبکاران دولت می‌توان به سازمان تأمین اجتماعی، بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و خصوصی‌سازی‌شده، دارندگان اوراق بهادار دولتی و پیمانکاران بخش خصوصی اشاره کرد.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی مجاری ایجاد بدهی دولت پرداخته است. طبق این گزارش دولت در سال‌های اخیر از منابع بانک مرکزی استقراض مستقیم نکرده است اما شرکت‌های دولتی به روش‌های مختلف از منابع بانک مرکزی استفاده کرده‌اند و بدهی قابل توجهی به بانک مرکزی دارند. بخش قابل توجهی از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی ایجاد می‌شود. شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی معمولاً اعتبار دریافت‌شده را بازپرداخت نمی‌کنند و سازمان برنامه و بودجه نیز اعتباری برای تسویه این بدهی‌ها در قوانین بودجه پیش‌بینی نمی‌کند. در نتیجه از این محل بدهی قابل توجهی برای آنها ایجاد می‌شود.

منابع مالی بانک‌های عامل دولتی در موارد بسیاری برای تأمین هزینه‌ها و یا تسهیلات مورد نیاز توسط دولت مورد استفاده قرار گرفته‌اند. در بسیاری از موارد بانک‌های دولتی توان مالی الزم برای اجرای دستورهاي دولت را نداشته و در عمل متوسل به استفاده از منابع بانک مرکزی شده‌اند. گرفتن خط اعتباری و اضافه برداشت از نمونه‌های قابل توجه این اتفاق است. برایند این اتفاقات با اندکی تفاوت همان روش سنتی تأمین مالی دولت از منابع بانک مرکزی است. درنتیجه می‌توان انتظار داشت مشکلات ناشی از تأمین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی در این حالت نیز اتفاق بیفتد؛ علاوه بر آن ترازنامه بانک‌های دولتی تضعیف شده و قدرت وام‌دهی و کسب سود آنها کاهش یابد و از منابع در دسترس برای سرمايه‌گذاری بخش خصوصی کاسته شود.

دولت با عدم پرداخت کامل و به موقع تعهدات خود به صندوق‌های بازنشستگی و ایجاد بار مالی از طریق مصوبه‌های قانونی نظیر بازنشستگی زودتر از موعد و تخفیف‌های مختلف، موجب فشار بر منابع مالی و ایجاد مشکلات بسیاری برای صندوق‌های بازنشستگی شده است. عدم ایفای تعهدات دولت به بنگاه‌ها نکول تسهیلات آن‌ها و کاهش رتبه اعتباری بنگاه در نظام بانکی را نیز به دنبال خواهد داشت. ازسوی دیگر تنگنای مالی ایجاد شده در بسیاری از موارد منجر به اخلال در امور جاری بنگاه شده و پرداخت حقوق و دستمزد و هزینه‌های انرژی را نیز با مشکل مواجه می‌کند. در یک نگاه کلان می‌توان دریافت که کسری بودجه دولت در سال‌های مختلف به شکل بدهی‌های غیرسیال در ترازنامه بانک‌ها، بانک مرکزی، شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و صندوق‌های بازنشستگی ظاهر شده است. این نحوه ایجاد بدهی علاوه بر عدم شفافیت، موجب اخلال در کارکرد نهادهای طلبکار و درنتیجه فضای اقتصاد کشور می‌شود. همچنین ایجاد بدهی دولت از این مجاری تحت نظارت و کنترل نبوده و لذا موجب ایجاد مخاطره در پایداری بدهی‌های دولت خواهد شد. روش صحیح تأمین مالی دولت از محل بدهی انتشار اوراق بدهی در بازار و استفاده از منابع مالی حاصل شده برای بازپرداخت مخارج و هزینه‌هاست. تأمین مالی از طریق انتشار اوراق موجب ایجاد بدهی سیال برای خریداران اوراق شده و در فعالیت آنها اختلال ایجاد نمی‌کند. همچنین بدهی ایجاد شده از این روش شفاف بوده و قابلیت کنترل و ارزیابی ریسک بیشتری دارد.

نقش کسری بودجه

جبران کسری بودجه یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد بدهی برای دولت است. تأمین مالی کسری بودجه از روش‌های مختلف قابل انجام است و بسته به روش مورد استفاده می‌تواند آثار متفاوتی بر اقتصاد داشته باشد. راه‌های مختلفی برای تأمین مالی کسری بودجه وجود دارد که ازجمله مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به افزایش پایه پولی یا استفاده از پول پر قدرت بانک مرکزی؛ قرض کردن از خارج کشور؛ قرض کردن از داخل کشور شامل بانک‌های تجاری و بخش غیربانکی؛ استقراض از صندوق‌های ثروت ملی؛ استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی و خصوصی سازی، اشاره کرد.

روش‌های تأمین مالی کسری بودجه دولت به دو گروه کلی تقسیم می‌شود. گروه اول تأمین مالی مبتنی بر بدهی اعم از استقراض از شبکه بانکی، خارج کشور،... و یا عدم ایفای تعهدات. گروه دوم نیز به سایر روش‌ها نظیر استفاده از ذخایر ارزی، فروش دارایی، خصوصی‌سازی واگذاری بنگاه‌های دولتی اختصاص دارد که این روش دوم منجر به ایجاد بدهی نمی‌شود.

اگر تأمین مالی کسری بودجه از طریق استقراض انجام شود باعث ایجاد هزینه‌هایی در آینده خواهد شد، زیرا در این صورت دولت باید در سال‌های مالی بعد علاوه بر بازگرداندن اصل بدهی، مبلغی را نیز به عنوان نرخ بهره بابت قرض انجام شده بپردازد.

دولت‌ها در ایران همواره علاقه به استفاده از قدرت حاکمیتی برای تأمین مالی آسان کسری بودجه خود داشته‌اند. افزایش پایه پولی از محل افزایش بدهی‌های دولت به بانک مرکزی از اصلی‌ترین مظاهر این قدرت حاکمیتی به شمار می‌رود. در این رابطه استقلال بانک مرکزی از دولت به عنوان یک راه‌حل برای جلوگیری از افزایش نقدینگی و ایجاد تورم در ادبیات سیاست‌گذاری اقتصادی مطرح و مورد توجه قرار گرفت. در نتیجه دولت‌هایی که پایه پولی در زمان تصدی آنها افزایش کمتری دارد منظم‌تر ارزیابی می‌شوند.

با کنترل دست‌اندازی دولت به بانک مرکزی سایر راه‌های تأمین مالی مورد توجه دولت‌ها قرار گرفت. در کشورهای توسعه‌یافته استقراض از خارج و استقراض از داخل و بخش غیربانکی از محل انتشار اوراق بهادار تا حد زیادی جانشین روش‌های سنتی برای تأمین مالی کسری بودجه شد.

در سال‌های 1353 تا 1357 و در دو دهه پس از انقلاب تا سال 1378 خالص مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی بیشترین سهم را در رشد پایه پولی داشته است. در برنامه سوم توسعه به منظور کنترل تورم و استقلال بانک مرکزی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی ممنوع شد. این ممنوعیت در برنامه‌های توسعه بعد از آن نیز تکرار شد. درنتیجه این ممنوعیت استفاده از اهرم انتشار پول در میان دولت‌ها کاهش یافت، اما به جهت آنکه هزینه‌های دولت کاهش نیافته بود و راه‌های تأمین مالی صحیح نظیر انواع مالیات به مقدار نیاز گسترش داده نشده بود کسری بودجه دولت همچنان پابرجا بود. استفاده از درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت کانال دومی بود که دولت‌ها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به آن متوسل شدند. در ترازنامه بانک مرکزی در سال‌های 1379 تا 1388 خالص دارایی‌های خارجی بیشترین سهم را در ایجاد پایه پولی داشت.

بعد از سال 1388 به ویژه از ابتدای دهه 90 تحریم‌های نفتی موجب کاهش درآمدهای نفتی شد با کاهش ذخایر ارزی و درآمدهای حاصل از نفت در اواخر این دوره، دولت‌ها برای تأمین مالی کسری بودجه خود به کانال سوم یعنی استقراض از بانک‌های تجاری دولتی روی آوردند. در این سال‌ها یعنی از سال 1389 تا 1395 بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی بیشترین سهم را در افزایش پایه پولی داشته است. در این دوره همچنین دولت بخشی از کسری بودجه خود را از طریق خصوصی‌سازی یعنی واگذاری شرکت‌های دولتی تأمین کرده است. از سال 1394 نقش اوراق مالی اسلامی در تأمین کسری بودجه دولت پررنگ شده است.

بنابراین طی سال‌های اخیر دو کانال اصلی تأمین مالی کسری بودجه یعنی استقراض از بانک‌های دولتی و ایجاد بدهی به بخش داخلی غیربانکی مهم‌ترین منبع تأمین کسری بودجه و ایجاد بدهی آتی برای دولت بوده است.

استقراض از بانک‌های دولتی

منابع مالی بانک‌های عامل دولتی در موارد بسیاری برای تأمین هزینه‌ها و یا تسهیلات مورد نیاز توسط دولت مورد استفاده قرار گرفته‌اند. در بسیاری از موارد بانک‌های دولتی توان مالی لازم برای اجرای دستورهاي دولت را نداشته و در عمل متوسل به استفاده از منابع بانک مرکزی شده‌اند. گرفتن خط اعتباری و اضافه برداشت از نمونه‌های قابل توجه این اتفاق است. برایند این اتفاقات با اندکی تفاوت همان روش سنتی تأمین مالی دولت از منابع بانک مرکزی است. بنابراین مشکلات ناشی از تأمین مالی کسری بودجه دولت از بانک مرکزی در این حالت نیز اتفاق بیفتد علاوه بر آن ترازنامه بانک‌های دولتی تضعیف شده و قدرت وام‌دهی و کسب سود آنها کاهش می‌یابد همچنین از منابع در دسترس برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی کاسته می‌شود.

تعهدات بدون عمل و فشار به بخش خصوصی

دولت‌ها در سال‌های گذشته بخشی از تعهدات خود به نهادهای عمومی غیردولتی و اشخاص حقوقی را پرداخت نکرده‌اند و از این محل معوقات بسیاری برای آنها ایجاد شده است. این بدهی از آن جهت که بدون سررسید بوده و به بخشی از آن سود و جریمه دیرکرد تعلق نمی‌گیرد روش بسیار جذاب‌تری برای تأمین مالی است. در یک نگاه کلان طلبکاران عمده دولت در این بخش دو دسته صندوق‌های بازنشستگی و پیمانکاران خصوصی هستند. دولت با عدم پرداخت کامل و به‌موقع تعهدات خود به صندوق‌های بازنشستگی و ایجاد بار مالی از طریق مصوبه‌های قانونی نظیر بازنشستگی زودتر از موعد و تخفیف‌های مختلف موجب فشار بر منابع مالی و ایجاد مشکلات بسیاری برای صندوق‌های بازنشستگی شده است. صندوق‌های بازنشستگی بخشی از دریافتی خود از محل حق بیمه را به مستمری بازنشستگان کنونی اختصاص داده و بخش مازاد آن را سرمايه‌گذاری می‌کنند. سرمايه‌گذاری عموماً در دوره‌هایی انجام می‌شود که جمعیت شاغل و عضو در صندوق بیش از جمعیت بازنشسته و مستمری بگیر از صندوق هستند و لذا منابع ورودی صندوق بیش از هزینه‌های آن است. از آنجایی که ساختار هرم جمعیتی در طول زمان به سمت بالا منتقل می‌شود بازده ناشی از سرمايه‌گذاری در دوره‌های آتی برای پوشش افزایش جمعیت مستمری‌بگیر در آینده و زیان‌های ناشی از دوره‌های رکود مورد استفاده قرار می‌گیرد. در دوره‌های گذشته بار مالی ایجادشده برای این صندوق‌ها توسط دولت از منابع مالی لازم برای سرمايه‌گذاری آنها به شدت کاسته است. به طوری که این صندوق‌ها غالب منابع ورودی را برای پرداخت مستمری بازنشستگان صرف کرده به همین دلیل برای پرداخت در دوره‌های آتی غالباً با کمبود منابع مواجه خواهند بود و بار مالی آن به دولت منتقل خواهد شد. البته موارد دیگری نظیر مسائل مدیریتی، پارامترهای مربوط به زمان بازنشستگی، مزایا و مستمری بازنشستگان در مشکلات ایجادشده برای صندوق‌های بازنشستگی مؤثر هستند و نباید تمامی تقصیر را متوجه بار مالی ایجادشده توسط دولت کرد.

عدم ایفای تعهدات دولت به صندوق‌های بازنشستگی محدود نمی‌شود. بخش قابل توجهی از کالاها و خدمات مورد نیاز دولت از بخش خصوصی خریداری می‌شود. دولت با عدم پرداخت تعهدات خود به ازای کالا و خدمات دریافت‌شده به اشخاص حقوقی خصوصی بدهکار می‌شود. با عدم پرداخت تعهدات دولت به ازای کالاها و خدمات تولیدشده توسط این بنگاه‌ها برای دولت، منابع مالی این بنگاه‌ها با تنگنای جدی روبه‌رو می‌شود. این اقدام دولت موجب کمبود منابع مالی بنگاه‌ها و درنتیجه از بین رفتن فرصت‌های سرمايه‌گذاری جدید از محل منابع داخلی خواهد شد. عدم ایفای تعهدات دولت به بنگاه‌ها، موجب ایجاد مشکل در بازپرداخت تسهیلات آن‌ها و کاهش رتبه اعتباری بنگاه در نظام بانکی می‌شود. ازسوی دیگر تنگنای مالی ایجاد شده در بسیاری از موارد منجر به اخلال در امور جاری بنگاه شده و پرداخت حقوق و دستمزد و هزینه‌های انرژی را نیز با مشکل مواجه می‌کند.

با این حساب شرکت‌های خصوصی و صندوق‌هایی که دولت تعهد خود به آنها را پرداخت نکرده است با مشکل مالی مواجه شده و به تعهدات خود عمل نمی‌کنند. عملاً تأمین مالی از این روش در مقایسه با انتشار اوراق بهادار موجب فشار به حلقه‌های واسط یعنی صندوق‌ها و شرکت‌ها می‌شود و نتیجه آن تضعیف بخش خصوصی، افزایش هزینه‌های دولت و کاهش سرمايه‌گذاری در اقتصاد خواهد بود. دولت در سال‌های اخیر با تصویب و اجرای سازوکار تهاتر طلب بخش خصوصی از دولت با بدهی‌های آنها به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری در قانون بودجه سال 1397 و انعکاس دوباره آن در قانون بودجه سال 1398 موجب شد تا بخشی از بدهی‌های دولت به بخش خصوصی با سازوکار تهاتر صرفاً با تغییر ترکیب و بدون افزایش پایه پولی به بدهی‌های دولت به بانک مرکزی تبدیل شود و حلقه‌های واسطه درگیر در این فرایند حذف شوند.

طلبکاران دولت

گروه‌های طلبکار از دولت در بخش‌های بانکی، دولتی و خصوصی به 9 گروه تقسیم می‌شوند. پیمانکاران و مشاوران خصوصی؛ سایر اشخاص حقوقی خصوصی؛ اشخاص تعاونی؛ دارندگان اوراق بهادار؛ بخش خارجی؛ بخش عمومی غیر دولتی؛ بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی؛ بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی و بانک مرکزی همه از طلبکاران دولت هستند که هرکدام سهمی از مجموع بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی دارند.

مجموع بدهکاری‌های دولت و شرکت‌های دولتی

بیشترین سهم از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و بخش عمومی غیردولتی با سهم 24 درصد اختصاص دارد. بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی نیز سومین طلبکار بزرگ با سهم 12 درصد یه شمار می‌روند. بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی و دارندگان اوراق بهادار به ترتیب چهارمین و پنجمین گروه از بزرگترین طلبکاران دولت و شرکت‌های دولتی هستند.

بدهی‌های دولت

عمده بدهی‌های دولت به بخش عمومی غیردولتی با سهم 27 درصد، بانک مرکزی با سهم 19 درصد، دارندگان اوراق بهادار با سهم 15 درصد، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری دولتی با سهم 14 درصد و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی با سهم 11 درصد، تعلق دارد. این درحالی است که ساختار بدهی شرکت‌های دولتی با دولت متفاوت است.

بدهی‌های شرکت‌های دولتی

عمده بدهی شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی با سهم 31 درصد، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی با سهم 21 درصد و بخش عمومی غیردولتی با سهم 19 درصد تعلق دارد.

تفاوت ترکیب طلبکاران دولت و شرکت‌های دولتی

بررسی ترکیب طلبکاران دولت و طلبکاران شرکت‌های دولتی نشان می‌دهد که سهم بدهی به دارندگان اوراق بهادار برای شرکت‌های دولتی صفر است این درحالی است که 23 درصد از بدهی‌های دولت را اوراق بهادار تشکیل داده است. بنابراین سهم بیشتری از بدهی‌های دولت شفاف بوده و از مسیر صحیح ایجاد شده است.

استقراض از بانک‌های تجاری دولتی در بدهی‌های دولت سهم بیشتری دارد، این درحالی است که استقراض از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری خصوصی سهم بیشتری از بدهی‌های شرکت‌های دولتی را تشکیل داده است. البته بخش اصلی استقراض از بانک‌های تجاری، مربوط به بانک‌های خصوصی شده است. سهم بدهی به بانک مرکزی در بدهی‌های دولت نسبت به این سهم در بدهی‌های شرکت‌های دولتی کوچک‌تر است. یکی از دلایل این تفاوت استفاده شرکت‌های دولتی از فرایند گشایش اعتبار اسنادی توسط بانک مرکزی است.

بخش قابل توجهی از بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی است. در حالی که شرکت‌های دولتی از این محل بدهی قابل توجهی ندارند. تا انتهای سال 1396 سهم قابل توجهی از بدهی‌های دولت مربوط به تعهدات پرداخت‌نشده به اشخاص حقوقی خصوصی بود. با اجرای بند مربوط به تهاتر طلب اشخاص حقوقی خصوصی با بدهی‌های آنها به بانک‌ها در قانون بودجه سال 1397، سهم این بدهی‌ها به میزان قابل توجهی در سال 1397 کاهش یافت.

بدهی‌ها چگونه ایجاد می‌شود؟

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، استقراض دولت از هفت محل عمده شامل بانک مرکزی، انتشار اوراق بهادار، افراد حقوقی خصوصی شامل پیمانکاران و شرکت‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌های تجاری دولتی، صندوق توسعه ملی و نهادهای مالی خارجی انجام می‌شود. به هر حال بخشی از تأمین مالی دولت از کانال بانک‌های تجاری به دلیل کمبود منابع این بانک‌ها از منابع بانک مرکزی تأمین مالی می‌شود و درنتیجه از لحاظ تأثیرات اقتصادی تفاوتی با تأمین مالی مستقیم از بانک مرکزی ندارد. البته باید توجه داشت که نیمی از بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی مربوط به بانک‌های خصوصی است که ارتباطی به دولت ندارد. با این تفاوت که در این کانال منابع مالی حلقه‌های واسط یعنی بانک‌های تجاری تحت فشار خواهد بود. همچنین تأمین مالی دولت از این کانال غیرشفاف است زیرا نتیجه آن در ترازنامه چند بانک منعکس خواهد شد درحالی‌که تأمین مالی مستقیم از بانک مرکزی در ترازنامه بانک مرکزی مشخص خواهد بود.

دولت‌ها تمایل بالایی برای عدم ایفای تعهدات خود به صندوق‌های بازنشستگی و بنگاه‌های خصوصی دارند. این نوع بدهی در مقایسه با بدهی ایجاد شده از محل انتشار اوراق بهادار بسیار غیرشفاف بوده است. زمانی که دولت به تعهدات خود در قبال صندوق‌ها و بنگاه‌ها عمل نمی‌کند این دو گروه با محدودیت مالی مواجه می‌شوند و به تعهدات خود به حلقه بعدی یعنی اشخاص حقیقی، سایر بنگاه‌ها و بانک‌ها عمل نمی‌کنند. درنتیجه بخش زیادی از بدهی دولت از طریق معوقات بانکی یا عدم ایفای تعهدات بنگاه‌ها به صورت اجباری به بانک‌ها، اشخاص حقیقی یا حقوقی حلقه‌های بعدی منتقل می‌شود. به عبارت بهتر بدهی دولت عملا حلقه‌های متعددی از فعالان اقتصادی را دچار مشکل می‌کند. این درحالی است که اگر این بدهی‌ها به صورت اوراق با قابلیت معامله منتشر می‌شد، دارندگان اوراق در صورت تمایل نیاز به نقدینگی اقدام به فروش اوراق کرده و از منتقل شدن بدهی خود به حلقه‌های بعدی جلوگیری می‌کنند. بنابراین بدهی‌های نقدناپذیر دولت موجب تضعیف بخش خصوصی، افزایش طرح‌های سرمايه‌گذاری ناتمام، ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی و... خواهد بود.

بخش دیگری از استقراض دولت نیز از محل منابع صندوق توسعه ملی است. این استقراض در قالب‌های مختلف در سند بودجه یا خارج از آن توسط خود دولت و یا شرکت‌های دولتی انجام می‌شود. استقراض از نهادهای مالی خارج از کشور نیز یکی از منابع تأمین مالی کسری بودجه دولت و شرکت‌های دولتی بوده است. اگرچه این کانال به دلیل شرایط بین‌المللی ایران دارای ظرفیت و عملکرد محدودی است.

بانک مرکزی، اولین طلبکار

بانک مرکزی به طور مستقیم و غیرمستقیم از بزرگ‌ترین طلبکاران دولت است. این بانک بارها مورد رجوع دولت و بانک‌ها قرار گرفته است. بنابراین مجاری ایجاد بدهی به بانک مرکزی اهمیت فراوانی دارد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی به 7 گروه تقسیم می‌شود.

ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی، یکی از دلایل ایجاد بدهی به بانک مرکز محسوب می‌شود. بخش قابل توجهی از بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی از محل صدور ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی ایجاد می‌شود. در ماده 62 قانون محاسبات عمومی وزارت‌خانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی مجاز به افتتاح اعتبار اسنادی برای کالاهای وارداتی خود هستند. در این ماده به بانک مرکزی اجازه داده شده است که با تعهد سازمان برنامه و بودجه اقدام به افتتاح اعتبار اسنادی کند. وزارت‌خانه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی معمولاً اعتبار دریافت‌شده را بازپرداخت نمی‌کنند و سازمان برنامه و بودجه نیز اعتباری برای تسویه این بدهی‌ها در قوانین بودجه پیش‌بینی نمی‌کند. در نتیجه از این محل بدهی قابل توجهی برای آنها ایجاد می‌شود. به عنوان مثال وزارت علوم طی دو قرارداد در سال‌های 1380 و 1385 با استفاده از گشایش اعتبار اسنادی توسط بانک مرکزی اقدام به خرید اقلام و تجهیزات مورد نیاز برای پژوهشگاه‌ها و دانشگاه‌ها از خارج کشور کرده است. با توجه به عدم بازپرداخت تعهدات این وزارت‌خانه، از این محل بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش یافته است.

دومین محل ایجاد بدهی به بانک مرکزی مربوط به بدهی‌های ناشی از مصوبات دولت است. در این بخش شرایط به این گونه است که بخشی از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی درنتیجه مصوبات هیئت دولت ایجاد می‌شود، به این ترتیب که به موجب تصویب‌نامه هیئت دولت، بانک مرکزی مکلف به پرداخت وام به یک شرکت دولتی می‌شود. البته این اختیار برای هیئت دولت در قانون در نظر گرفته شده است.

سومین محل ایجاد بدهی به بانک مرکزی از طریق تسهیلات پرداخت شده به شرکت‌های دولتی با تضمین دولت است. وام‌هایی که عمدتاً شرکت‌های دولتی نظیر شرکت ملی نفت با تضمین دولت دریافت می‌کنند.

چهارمین منشأ ایجاد بدهی به بانک مرکزی ناشی از تهاتر انجام شده در قوانین بودجه است. در بودجه سال 97 و 98 موضوع تهاتر بدهی‌ها به قانون تبدیل شد بر اين اساس بدهی دولت به طلبکاران با بدهی این اشخاص به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی تسویه می‌شود و درنهایت بدهی دولت به بانک مرکزی جانشین بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در ترازنامه بانک مرکزی می‌شود.

پنجمین مجرای ایجاد بدهی به بانک مرکزی ناشی از برداشت سود سهام و مالیات علی‌الحساب بانک مرکزی است. در برخی سال‌ها سود بانک مرکزی به میزان پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه محقق نمی‌شود. با توجه به اینکه این سود و مالیات در طول سال یک‌دوازدهم و به صورت علی‌الحساب دریافت می‌شود، دولت به میزان دریافتی مازاد از محل سود سهام و مالیات بانک مرکزی در طول سال به بانک مرکزی بدهکار می‌شود.

ششمین دلیل ایجاد بدهی به بانک مرکزی، استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی است. استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی در سالیان گذشته عمدتاً به منظور پوشش کسری بودجه دولت انجام می‌شد. با توجه به پیامدهای نامطلوب این موضوع ممنوعیتی برای دولت در قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم ایجاد شد که این ممنوعیت در برنامه ششم تکرار نشده است. بنابراین منع قانونی برای استقراض مستقیم از بانک مرکزی ندارد.

عدم بازپرداخت تنخواه دریافت‌شده توسط دولت، گروه هفتم از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی ناشی از انباشت و عدم پرداخت تنخواه سنوات گذشته دولت است. برای مثال تنخواه دریافتی دولت از بانک مرکزی برای اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها از این موارد است.

دومین طلبکار بزرگ

بعد از بانک مرکزی، بزرگ‌ترین مجرای ایجاد بدهی برای دولت و شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری هستند.در این بخش احکام بودجه‌ای و مصوبات هیئت وزیران به همراه سازوکار انتشار اوراق مشارکت شرکت‌های دولتی ازمهم‌ترین مجاری ایجاد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری بوده است.

صندوق‌های بازنشستگی، سومین طلبکار

عمده بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی ناشی از تکالیفی است که در قوانین و مقررات مختلف نظیر قوانین بودجه سنواتی و برخی قوانین دائمی برعهده این سازمان قرار می‌گیرد. بسیاری از این تکالیف دارای بار مالی بوده و در صورتی که در قانون دولت موظف به جبران بار مالی شده باشد، با عدم ایفای تعهدات دولت در قبال این بار مالی، دولت به صندوق‌های بازنشستگی بدهکار می‌شود.

پیمانکاران و بخش خصوصی، چهارمین طلبکار

دستگاه دولتی با مبادله موافقت‌نامه مجوز کسب می‌کند تا به اندازه سقف مبلغ تعیین‌شده در موافقت‌نامه با پیمانکاران قرارداد بسته و برای چند سال آتی تعهد ایجاد کند. زمانی که دستگاه مطابق با مجوزهای قانونی در سقف موافقت‌نامه خود تعهد ایجاد می‌کند، ولی به دلایلی، پرداختی نهایی دولت به دستگاه کمتر از سقف اولیه است، عدم ایفای این تعهدات به ایجاد بدهی منجر می‌شود. در حقیقت در نظام فعلی اجرای بودجه کشور دولت تعهدات ایجادشده توسط دستگاه‌ها را مدیریت نمی‌کند، بلکه در فرایند تخصیص و هنگامی که این تعهدات سررسید شده و نیاز به پرداخت دارند دولت پرداختی خود را با توجه به منابع مالی موجود مدیریت می‌کند. این نحوه مدیریت باعث می‌شود تا دستگاه‌های اجرایی فارغ از وضعیت مالی دولت و برمبنای موافقت‌نامه اولیه مبادله‌شده اقدام به ایجاد تعهد کرده و از آنجایی که عمدتاً منابع پیش‌بینی‌شده دولت به صورت کامل محقق نمی‌شوند، بنابراین از محل این عدم تحقق منابع، بدهی ایجاد می‌شود.

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مراحل مختلف فرایند تخصیص به پیمانکاران که طی آن برای دولت بدهی ایجاد می‌شود، 7 مورد است.

تفاوت منابع مالی تعیین‌شده در موافقت‌نامه برای سال‌های آتی با منابع تخصیص داده‌شده در اصلاحیه موافقت‌نامه هر سال، اولین مورد آن است.

دومین دلیل ایجاد بدهی از تفاوت مبلغ واریزشده به حساب دستگاه با اعتبار مصوب در قانون بودجه و اصلاحیه موافقت‌نامه، ناشی می‌شود.

افزایش مقیاس و حجم پروژه در طول اجرای پروژه در توافق بین دستگاه و پیمانکار و ارجاع آن به سازمان برنامه در قالب اصالح موافقت‌نامه و یا اصلاح در قرارداد به دلایلی نظیر آزادسازی حریم، خرید زمین و...، سومین دلیل ایجاد بدهی به پیمانکاران است.

چهارمین دلیل ایجاد این نوع بدهی، درخواست مبالغ مازاد بر قرارداد توسط پیمانکار بعد از اتمام طرح از مسیر ارجاع به کمیته داوری یا تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرایی و تأیید سازمان برنامه است.

تعدیل قراردادهای موجود ناشی از تغییرات نرخ تورم و ارز، پنجمین دلیل ایجاد بدهی به بخش خصوصی است.

ششمین مورد از دلایل ایجاد بدهی مربوط به تعهدات مازاد بر سقف که به معنای انعقاد قرارداد بیش از مبلغ مبادله موافقت‌نامه است.

هفتمین دلیل ایجاد این نوع بدهی، به مشارکت عمومی - خصوصی بازمی‌گردد. به این مفهوم که سازوکاری برای همکاری طرف عمومی و خصوصی به منظور به انجام رساندن و بهره‌برداری پروژه‌های زیرساختی یا توسعه‌ای، تأمین محصولات در شرح وظایف طرف عمومی یا مولدسازی دارایی‌های متعلق به وی با استفاده از سرمایه‌های فنی، مدیریتی، بازرگانی یا مالی طرف خصوصی است. این موضوع می‌تواند در صورت نبود قاعده مشخص برای پایش تعهدات به مجرای اصلی ایجاد بدهی دولت به بخش خصوصی تبدیل شود. زمانی که دولت طرح‌های تملک را به روش سنتی اجرا می‌کرد تعهدات دولت در طول اجرای آن در سند موافقت‌نامه ظاهر می‌شود اما مطابق قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی به رغم اینکه تعهدات قابل پیش‌بینی دولت در زمان انعقاد قرارداد مشخص می‌شود با این وجود ایفای آنها عمدتاً در زمان بهره‌برداری از پروژه خواهد بود. بنابراین عدم پیش‌بینی منابع الزم برای ایفای تعهدات آتی دولت که از این محل ایجاد می‌شوند می‌تواند یکی از مجراهای اصلی ایجاد بدهی دولت به بخش خصوصی باشد.

طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس عامل اصلی عدم پرداخت مطالبات پیمانکاران یا طرف خصوصی در طرح‌های مشارکتی توسط دولت نبود مدیریت تعهدات صحیح است به این صورت که دولت باید پیش از ایجاد هر تعهدی از وجود منابع مالی برای ایفای آن اطمینان حاصل کند. درحالی که در روند فعلی ابتدا دستگاه‌های اجرایی با انعقاد قرارداد با پیمانکاران تعهد ایجاد کرده و سپس به دنبال تأمین منابع مالی مورد نیاز می‌روند. بنابراین بخش قابل توجهی از تعهدات ایجادشده به بدهی تبدیل می‌شوند.

برای حل این مسئله باید سازمان برنامه و بودجه، تعهدات دولت را در مرحله ایجاد، مدیریت کرده و برمبنای پیش‌بینی واقعی منابع مالی مجوز انعقاد قرارداد به دستگاه‌ها بدهد.

ریشه بدهی‌ها

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از دلایل ایجاد بدهی‌های دولت نشان می‌دهد که ریشه اصلی تبدیل شدن دولت به بدهکار بزرگ از 7 عامل اصلی ناشی می‌شود.

سند بودجه، قوانین عمومی، مصوبات هیئت وزیران، سازوکار انتشار اوراق مشارکت، وام‌های با تضمین دولت، فرایند گشایش اعتبار اسنادی ارزی و انتقال بدهی‌های شرکتهای دولتی به دولت، 7 منبع اصلی این بدهی‌ها عنوان شده است.

در نگاه کلان کسری بودجه دولت در سال‌های مختلف به شکل بدهی‌های غیرسیال در ترازنامه بانک‌ها، بانک مرکزی، شرکت‌های پیمانکاری خصوصی و صندوق‌های بازنشستگی ظاهر شده است. این نحوه ایجاد بدهی علاوه بر عدم شفافیت، موجب اخلال در کارکرد نهادهای طلبکار و درنتیجه فضای اقتصاد می‌شود. همچنین ایجاد بدهی دولت از این مجاری تحت نظارت و کنترل نبوده ولذا موجب ایجاد مخاطره در پایداری بدهی‌های دولت خواهد شد. روش صحیح تأمین مالی دولت از محل بدهی، انتشار اوراق بدهی در بازار و استفاده از منابع مالی حاصل‌شده برای بازپرداخت مخارج و هزینه‌هاست. تأمین مالی از طریق انتشار اوراق موجب ایجاد بدهی سیال برای خریداران اوراق شده و در فعالیت آنها اختلال ایجاد نمی‌کند. همچنین بدهی ایجاد شده از این روش شفاف بوده و قابلیت کنترل و ارزیابی ریسک بیشتری دارد.