تجربه خصوصیسازی در استرالیا در بعضی حوزهها مناقشهبرانگیز بوده. اینجا توضیح میدهیم که چنین تجربهای مثبت بوده یا منفی.
در استرالیا دولت به صورت سنتی سه نقش مالک، تامینکننده مالی و ارائهدهنده خدمات عمومی را ایفا میکرد. از سال ۱۷۸۸ میلادی که اروپاییها خود را به استرالیا رساندند و کمکم در آن مستقر شدند، همواره وابستگی شدیدی به دولت برای انجام تمام امور وجود داشته و دولتهای مختلف استرالیا نیز با انگیزههای مختلف به این قضیه روی خوش نشان دادهاند. این پدیده حتی با عنوان یکجانشینی استرالیایی شناخته میشود که توسعه را بر مبنای مهاجرت سفیدپوستان به سرزمین استرالیا و حمایت دولت از صنایع برای تامین دائمی معاش آنها درنظر میگرفت. درنتیجه به صورت تاریخی، ساکنان استرالیا همواره برای یافتن هر پاسخی چشم به دولت دوخته بودند و انتظار تامین رفاه و امنیت از سوی دولت هم که طبیعتا وجود داشت.
اما در دهههای اخیر، تغییرات زیادی در این وضع مشاهده شده و استرالیا نیز به جمع کشورهایی در دنیا پیوسته که به خصوصیسازی روی خوش نشان دادهاند. درواقع استرالیا نشان داده که میتواند اصلاحات ضروری را پیاده کند و خصوصیسازی را در حوزههای مختلف پیش ببرد. این مسئله به خصوص در سه حوزه اصلی مشاهده شده است: عرضه شرکتهای عمومی، برونسپاری ارائه خدمات عمومی و تلاش برای کاهش هزینههای دولتی.
آنچه که در استرالیای قرن بیستم و پس از آن رخ داده، این بوده که احزاب از جناحهای مختلف از خصوصیسازی حمایت کردهاند. آغاز واقعی این روند نیز در دهه ۱۹۸۰ و تحت دولتهایی از هردو جناح چپ و راست صورت گرفت.
از آغاز قرن بیست و یکم، فعالیتها در استرالیا در عرصه خصوصیسازی حتی بیشتر هم شد و دامنه وسیعتری از تکنولوژیهای مختلف برای آن به کار گرفته شدند. اینجا ابتدا حرکت استرالیا به سمت خصوصیسازی و مواضع احزاب سیاسی در این مورد را بررسی میکنیم و بعد به تجربه خصوصیسازی برق، فرودگاهها و بنادر میپردازیم و یک سناریوی احتمالی نیز برای آینده خصوصیسازی در استرالیا ترسیم میکنیم.
خصوصیسازی چطور به استرالیا رسید؟
ظهور روندهای جهانی خصوصیسازی باعث شد استرالیا هم از این پدیده در امان نماند. درواقع پذیرفتهشدن روشهای جدید مدیریت عمومی در استرالیا نیز به این معنا بود که بهرسمیتشناختن خصوصیسازی به عنوان راهی مشروع و مفید برای افزایش بهرهوری دولت امکانپذیر است و حتی میتوان آن را برای حل چالشهای پیش روی دولت به کار برد.
در دهه ۱۹۹۰ میلادی استرالیا یکی از فعالترین کشورها در عرصه خصوصیسازی در جهان بود و ۸۵ میلیارد دلار دارایی دولتی در این زمان فروخته شد. در میان بخشهای صنعتی، فروش داراییهای برق و گاز تقریبا ۴۰ درصد از درآمد دولت از خصوصیسازی را تشکیل داد. عرضه نیمی از شرکت مخابرات تلسترا در فاصله سالهای ۱۹۹۷ تا ۱۹۹۹ میلادی ۳۰ میلیارد دلار درآمد برای دولت ایجاد کرد و خصوصیسازی در بخشهای بانکداری و مالی، فرودگاهها و سایر امور حمل و نقل هم درآمد قابل توجهی را در اختیار دولت گذاشت. مثلا فروش بانک کامنولت ۹ میلیارد دلار درآمد در فاصله سالهای ۱۹۹۳ و ۱۹۹۶ میلادی برای دولت ایجاد کرد و خصوصیسازی برخی فرودگاهها مثل ملبورن و بریسبن نیز ۴ میلیارد دلار درآمد را روانه جیب دولت کرد. درعین حال فروش شرکتهای فعال در عرصه حمل و نقل، به خصوص حمل و نقل ریلی و هوایی که مهمترین موردش فروش خطوط هوایی کانتاس بود بخشی دیگر از درآمد دولت از خصوصیسازی را تامین کرد و مثلا فروش کانتاس در سالهای ۱۹۹۲ و ۱۹۹۵ میلادی دو میلیارد دلار درآمد ایجاد کرد. درمجموع، خصوصیسازی در استرالیا به خصوص در اواخر دهه ۱۹۹۰ میلادی باعث کاهش بدهیهای دولتی شد، هرچند که این بدهیها در ایالات مختلف استرالیا ارقام مختلفی داشتند و خصوصیسازی هم به شیوههای مختلفی روی بدهیهای این ایالتها تاثیر گذاشت.
قصه احزاب و خصوصیسازی
رویکردهای سیاسی و حضور دولتهای مختلف بر سر قدرت در استرالیا روی مسئله خصوصیسازی تاثیرات واضحی گذاشت. مثلا اینکه خصوصیسازی مدرن استرالیا در دهه ۱۹۸۰ میلادی و در دوران زمامداری دولتی از حزب کارگر آغاز شد. در این زمان، خصوصیسازی در استرالیا متمرکز روی عرضه عمومی شرکتهای دولتی بود. برداشت غالب این است که اهداف خصوصیسازی در دوران زمامداری دولت کارگر (فاصله سالهای ۱۹۸۳ تا ۱۹۹۶) بسیار پراگماتیک بود و جنبه ایدئولوژیک نداشت. حزب کارگر استرالیا به صورت تاریخی ضد خصوصیسازی بود و این مسئله با توجه به ارتباط نزدیک این حزب با اتحادیههای کارگری اصلا جای تعجب نداشت. با این وجود، حزب کارگر که در انتخابات سال ۱۹۸۷ استرالیا موضعی علیه خصوصیسازی گرفته بود بعدا موضع خود را عوض کرد. کشور در این زمان با معضلات مختلفی مثل افزایش بدهیهای خارجی، افزایش کسری جاری و کاهش ارزش دلار استرالیا مواجه بود و دیگر فرصتی برای جدالهای سیاسی بر سر مسئله خصوصیسازی وجود نداشت.
بخشی از رویکرد پراگماتیستی دولت کارگر در استرالیا در آن زمان این بود که خصوصیسازی را به عنوان ابزاری درمانی برای حل و فصل دامنه وسیعی از مشکلات به کار بگیرد. این رویکرد با گفتمان وقت درمورد چارهجویی از خصوصیسازی برای حل مشکل کمبود سرمایه تطابق داشت و اهداف کلان مثل افزایش رقابتپذیری را نیز برآورده میکرد. حزب کارگر در این راستا اصلاحات قابل توجهی را به کار گرفت که از جمله آنها میتوان به شناورکردن قیمت دلار استرالیا، کاهش تعرفهها و اجرای تنظیمزدایی و آزادسازی در صنایعی مثل بانکداری و خطوط هوایی اشاره کرد.
جان هوارد و خصوصیسازی
اما غیر از حزب کارگر، احزاب دیگر نیز روی رویکرد استرالیا در عرصه خصوصیسازی تاثیر گذاشتند و مهمترین آنها حزب لیبرال و جان هوارد بودند.
جان هوارد چهره آشنایی در عرصه سیاسی استرالیاست و طولانیترین دورانی که یک نخستوزیر در این کشور بر سر کار بوده به او تعلق دارد. او ابتدا در سال ۱۹۹۶ به قدرت رسید و طی فراز و نشیبهای مختلفی تا سال ۲۰۰۷ میلادی بر سر قدرت باقی ماند. اما سابقه حضور در عرصه اقتصادی استرالیا را از مدتی پیشتر داشت چون در اوایل دهه ۱۹۸۰ وزیر خزانهداری استرالیا بود. او در این زمان استدلال میکرد که بخش خصوصی یک ماشین عالی و قوی برای تقویت رشد اقتصادی و احیای اقتصاد استرالیا است و بخش عمومی در این کشور باید به هر طریق ممکن کوچک شود. دراواخر دهه ۱۹۸۰ جان هوارد در موضع رهبر اپوزیسیون (حزب لیبرال) قرار گرفته بود و در همین موضع نیز به این نکته اشاره میکرد که لیبرالها برنامه خصوصیسازی جامعی دارند که مشوقها و امتیازات زیادی را با خود به همراه خواهد آورد. موضع حزب لیبرال تحت زمامداری هوارد درواقع این بود که قدرت و ثروت باید از دست دولت خارج شود و در اختیار افراد در بخش خصوصی قرار بگیرد تا تعادل لازم بین منابع عمومی و خصوصی ایجاد شود و کیفیت ارائه خدمات به مردم نیز در همین میان بالا برود. این حزب مدعی بود که برخلاف دولت حزب کارگر که از سال ۱۹۸۳ تا سال ۱۹۹۶ بر سر کار بود، رویکردی سیستماتیک به خصوصیسازی دارد. در دوران زمامداری جان هوارد خصوصیسازیهای زیادی انجام شد که بعضی از آنها هم مناقشهبرانگیز شدند. (البته نه به اندازه تصمیمگیریهای سیاسی او. امروزه خیلیها جان هوارد را به عنوان نخست وزیری میشناسند که با آمریکا برای حمله به عراق همراهی کرد.)
تجربه خصوصیسازی برق در استرالیا
وقتی خصوصیسازی برق در استرالیا آغاز شد، به مردم اطمینان داده میشد که هم قیمت برق رقابتیتر و بهتر خواهد شد و هم مشکلات توزیع برق و خاموشیها به پایان خواهند رسید. اما عملا آنچه که بعد از خصوصیسازی برق رخ داد، ملغمهای از نتایج مختلف بود.
در فاصله دسامبر سال ۱۹۹۶ میلادی تا دسامبر ۲۰۰۶ قیمتها در استرالیا به صورت کلی ۶۴ درصد افزایش پیدا کرد. اما در همین فاصله زمانی، افزایش قیمت برق خیلی بالاتر از این حرفها و حدود ۱۸۳ درصد بود، یعنی سه برابر افزایش قیمت متعارف سایر کالاها. برخی از صاحبنظران معتقدند که علت بالا بودن قیمت برق در استرالیا و تاثیر آن روی سبک زندگی مردم را باید در تصمیمگیریهای دهه ۱۹۹۰ این کشور جستوجو کنیم. در آن زمان دولت ۴۰ درصد از درآمدش از خصوصیسازی را از بخش برق و گاز به دست آورد و توانست بسیاری از بدهیهایش را از همین طریق تسویه کند. این نتیجه کوتاهمدت خصوصیسازی برق به شمار میآمد اما نتیجه بلندمدت قضیه افزایش قیمت برق و تداوم تاثیر آن بر زندگی مردم بود.
درواقع خصوصیسازی برق یکی از بحثبرانگیزترین مسائل در این کشور بوده و هست. اینکه اوضاع شبکه تولید و توزیع برق استرالیا پس از خصوصیشدن از لحاظ قیمت، کیفیت ارائه خدمات و میزان جذب سرمایه چه تغییری کرد، هنوز هم مورد بحث و جدل است. یک گروه معتقدند که اوضاع در زمینه کیفیت خدمات بهتر شد. اما ظاهرا آنچه که مصرفکنندگان در استرالیا تجربه میکنند اصلا وضعیت ایدهآلی نبوده است.
استدلال اصلی برای خصوصیسازی برق در استرالیا این بوده که باید داراییهای عمومی را به اصطلاح بازیافت کرد تا اول، پول لازم برای تامین مالی بخشهای زیرساختی مثل حمل و نقل فراهم شود. دوم، هزینهای که مصرفکننده باید برای انرژیهایی مثل برق بپردازد پایین بیاید. و سوم، کیفیت خدمات از طریق مدرنسازی تجهیزات شبکهای افزایش پیدا کند. اما در این میان خلأهای عظیمی در عملکرد شرکتهای دولتی و خصوصی در بازار برق استرالیا وجود داشته که ضعف چنین استدلالی را نشان میدهد. از سوی دیگر، بحث خصوصیسازی برق در جریان انتخابات دولتهای ایالتی استرالیا همواره مطرح است و قیمت فزاینده برق هم این بحثها را داغتر میکند. حتی نظرات دانشگاهیان و سیاستگذاران هم در این مورد راه به جایی نمیبرد و درنهایت گرهی از بحث مزایا و معایب خصوصیسازی برق باز نشده است. اما تجربیات مختلفی از خصوصیسازی برق در ایالتهای مختلف استرالیا حاصل شده است.
پژوهشهایی که در حمایت از خصوصیسازی برق در استرالیا منتشر شدهاند اکثرا به موفقیت تجربه خصوصیسازی برق در ایالت ویکتوریای استرالیا اشاره دارند. خصوصیسازی برق در این ایالت در دهه ۱۹۹۰ انجام شد و در زمینه اصلاحات اقتصاد کلان توانست کمک شایانی به دولت محلی ویکتوریا بکند. درواقع از این تجربه به عنوان یک تجربه موفق خصوصیسازی یاد میشود چون دولت ویکتوریا را از بدهیهای سنگین نجات داد و در عین حال به خاطر افزایش درآمد دولت، به بهبود خدمات آموزشی، درمانی و انتظامی در این ایالت انجامید.
ایالت ویکتوریا شبکههای برق خود را بین سالهای ۱۹۹۵ تا ۱۹۹۹ خصوصی کرد. همچنین خصوصیسازی برق در ایالت استرالیای جنوبی در فاصله سالهای ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۰ رخ داد و مجموعه این وضع حاکی از آن بود که دولتهای ایالتی استرالیا قصد دارند خصوصیسازی را به شیوهای نسبتا متفاوت از دهه ۱۹۹۰ دنبال کنند.
اما در آن سوی طیف، پژوهشهای دیگری هم وجود دارند که نشان میدهند همان الگوهای بازار آزاد در عرصه تامین برق در ویکتوریا و برخی ایالتهای دیگر استرالیا باعث شد هزینه استفاده از برق بالا برود اما اطمینان به تامین آن کاهش بیابد. حتی خاموشیها هم ممکن است به دفعات رخ بدهند.
نگاه امروزی به مسئله خصوصیسازی برق در استرالیا چندان مثبت نیست. در سال ۲۰۱۷ اعلام شد که قیمت برق در این کشور که از قبل هم بالا بود، بیست درصد افزایش پیدا میکند، یعنی سالانه بین سیصد تا سیصد و پنجاه دلار هزینه اضافه برای خانوارها. کسب و کارها هم که جای خود را دارند. نگرانی در این خصوص به شکلی بالا رفت که اعلام شد ژنراتورهایی با تکنولوژی جدید به کار گرفته خواهد شد تا برق بیشتر و ارزانتری تولید شود. این در حالی بود که چند سال قبل هم بحث مالیات کربن (برای مقابله با تاثیر تغییرات اقلیمی) و یک افزایش قیمت دیگر روی قبضهای برق مطرح شده بود و شوک دیگری ایجاد کرده بود و البته در آن تجدید نظر شد.
خلاصه اینکه بحث درمورد خصوصیسازی برق و قیمت فزاینده آن در استرالیا همچنان در این کشور داغ باقی خواهد ماند چون تاثیری مستقیم روی زندگی مردم دارد. حتی بحث ملیسازی مجدد این بخش هم در افکار عمومی استرالیا مطرح بوده اما به نظر میرسد که عزم سیاسی لازم برای این کار در استرالیا وجود ندارد.
تجربه خصوصیسازی فرودگاهها در استرالیا
یک مورد مهم دیگر از خصوصیسازی در استرالیا به خصوصیسازی فرودگاهها برمیگردد. از دهه ۱۹۸۰ میلادی به بعد، خصوصیسازی فرودگاهها در جهان به صورت دائمی رو به افزایش بوده و دولتها و فرودگاهها به دنبال این بودهاند که برای برنامههای توسعهای آینده از بخش خصوصی استفاده کنند. طبق گزارش شورای بینالمللی فرودگاهها، ۱۴ درصد از فرودگاههای دنیا به اندازه و سطوح مختلفی خصوصی شدهاند و این درصد رو به افزایش هم هست چون ترافیک هوایی بینالمللی رو به افزایش است. بعضی از این فرودگاهها در سطوح مدیریتی خصوصی شدهاند و بعضی دیگر طبق توافقنامههای شراکت بین بخش دولتی و خصوصی عمل میکنند.
اما خصوصیسازی فرودگاهها در برخی کشورها کاملا هم بیسروصدا نبوده و استرالیا هم یکی از آنهاست. گزارشی که پارسال منتشر شد نشان داد که اوضاع مسافران و اقتصاد استرالیا بعد از خصوصیسازی فرودگاهها کاملا مطلوب نبوده است. درواقع در غیاب محدودیتهایی که باید روی مونوپولیها اعمال میشد، هزینه اضافهای دارد از بابت خصوصیسازی فرودگاهها روی مسافران و خطوط هوایی تحمیل میشود.
اکثر فرودگاههای بزرگ استرالیا حالا در مالکیت کنسرسیوم شرکتهای خصوصی هستند. مثلا فرودگاه گولدکست نمونهای از الگوی موفق خصوصیسازی فرودگاهی است و از سال ۱۹۹۸ میلادی که شرکت کویینزلند ارپورت آن را خرید، سیصد میلیون دلار استرالیا سرمایه جذب کرده است. اما یک نکته در مورد خصوصیسازی فرودگاهی این است که چطور میتوان از حقوق مصرفکننده (مسافر استرالیایی) در چنین شرایطی دفاع کرد. دو دهه پیش، فرودگاههای سیدنی، ملبورن، بریسبن و پرت به بخش خصوصی (متشکل از صندوقهای مقرری و نیز سرمایهگذاران در امور زیرساختی) واگذار شد و سود زیادی هم نصیب سرمایهگذاران خصوصی شده است. اما مشکل اینجاست که شرکتهای هواپیمایی میگویند وقتی اختلافی در زمینه ارائه خدمات با مجموعه فرودگاه پیش بیاید، قانونی حتی برای حمایت از منافع آنها هم وجود ندارد و دولت هم نمیتواند به آنها کمکی بکند. مثلا در یک دهه گذشته، هزینه بلند شدن و نشستن هواپیما در فرودگاههای استرالیا ۲۶ درصد بالا رفته، یعنی به ازای هر مسافر ۱۳ دلار. این در حالی بوده که در همین بازه زمانی، قیمت بلیت هواپیما تا چهل درصد هم کاهش پیدا کرده است.
اما درمقابل، گردانندگان فرودگاههای خصوصی میگویند الگوی خصوصیسازی فرودگاهها در استرالیا موفقیتآمیز بوده چون ظرف یک دهه، ۸٫۶۸ میلیارد دلار سرمایهگذاری جذب کرده و با این ترتیب توانسته تجهیزات سطح بالا و مجهز به تکنولوژیهای جدید و بیومتریک را وارد آنها کند، آن هم بدون آنکه مالیاتدهندگان به صورت مستقیم تحت فشار قرار بگیرند. بحث در این مورد هم هنوز ادامه دارد.
تجربه خصوصیسازی بنادر در استرالیا
خصوصیسازی بنادر و قرار گرفتن آنها در رهن طولانیمدت در استرالیا نیز مورد توجه قرار داشته است و البته روی ساختار اداره بنادر مهم استرالیا نیز تاثیر زیادی گذاشته است. از سال ۲۰۱۰ میلادی به بعد، استرالیا به خصوصیسازی بنادر بزرگ (پایتخت ایالات مختلف) توجه زیادی نشان داده و مهمترین هدفی هم که از این مسئله دنبال شده، این بوده که سرمایه لازم برای تامین مالی پروژههای زیرساختی بزرگ تامین شود و در عین حال بدهیهای دولتی کاهش پیدا کنند. واگذاری بنادر بزرگ در استرالیا اصولا به این معنی بوده که هم بخش خصوصی داخلی و هم بازیگران خارجی میتوانند در مالکیت و اداره بنادر نقش ایفا کنند. درواقع ساختار اداره بنادر خصوصیشده، ملغمهای از الگوی خصوصی و عمومی شده است و شرکت خصوصی عملا صاحب بندر و ادارهکننده آن به شمار میآید.
صاحبنظران معتقدند که خصوصیسازی بنادر استرالیا روی ترازنامه دولتهای ایالتی در این کشور در کوتاهمدت تاثیر مثبتی میگذارد اما این ریسک را نیز به همراه میآورد که ارزش داراییهای بندر کم شود، هزینههای استفاده از آن بالا برود، رقابت در بندر کم شود، وضعیت سرمایهگذاریها تا حدی نامشخص باشد و در درازمدت به منافع عمومی اهمیت کمتری داده شود.
اما در این میان به نظر میرسد که اهداف مالی تعیینشده از بابت خصوصیسازی بنادر استرالیا برآورده شده باشد. از جنبه مالی، دولتهای ایالتی که بنادر خود را خصوصی کردند شاهد افزایش درآمدشان بودند. همچنین مسئولیت و ریسک زیادی از روی دوش آنها برداشته شد.
آیا آب در استرالیا خصوصی میشود؟
همانطور که گفتیم استرالیا مجموعهای از خصوصیسازیهای مهم را در بنادر، فرودگاهها و شبکههای توزیع برق به اجرا درآورده و بنابراین تجربه لازم را در این زمینهها دارد. در همین میان مسئله آب هم در استرالیا دارای اهمیت فزایندهای شده چون در یک دهه آینده، تقاضا برای آب افزایش قابل توجهی نشان خواهد داد. این مسئلهای است که از سیاستهای مهاجرتی و افزایش جمعیت این کشور ناشی میشود. اما بازار آب شهرهای بزرگ استرالیا اصلا برای چنین تغییری آماده نیستند. در حال حاضر، خدمات آب از دویست مرکز برای جمعیت بیست و چند میلیونی استرالیا ارائه میشود اما تا سال ۲۰۳۰ میلادی جمعیت استرالیا بالای سی میلیون نفر خواهد بود و تمرکز آن هم بیشتر روی مناطق شهری بزرگ خواهد بود، یعنی دقیقا جاهایی که اصلا آمادگی تنظیم عرضه و تقاضای آب در این سطح را ندارند.
همین مسئله باعث شده که بحث خصوصیسازی آب در استرالیا کاملا جدی گرفته شود تا رقابت بالا برود و امنیت آب هم تامین شود. ناکامی در انجام این کار واقعا هزینه سنگینی خواهد داشت و حتی ممکن است دولت را مجبور کند که تا سال ۲۰۴۰ میلادی بیش از دو برابر قیمتهای فعلی را برای آب درنظر بگیرد.
تاکنون بخش خصوصی استرالیا تنها در عرصه توسعه کارخانههای نمکزدایی از آب فعال بوده است. همچنین حضور بخش خصوصی در سال ۲۰۰۵ و با مسئله خصوصیسازی اسنوی هیدرو در نیوساوتولز مطرح شد اما درنهایت به نتیجهای نرسید.
در حال حاضر اکثر سدها در استرالیا پرآب هستند و این فرصت خوبی به سیاستگذاران میدهد تا در مورد آینده فکر کنند و برنامهریزی درازمدت برای جمعیت فزاینده استرالیا و نیاز آنها به تامین آب را مورد بررسی قرار بدهند. شاید آینده خصوصیسازی در استرالیا تا حد زیادی روی این موضوع متمرکز باشد، هرچند که بحث در مورد تبعات خصوصیسازی برق در این کشور نیز همچنان ادامه خواهد یافت.

نظر خود را بنویسید