خصوصی‌سازی سیاستی درازمدت است که می‌تواند با ایجاد تحول در ساختار اقتصاد کشور، روی زندگی مردم عادی تاثیر زیادی بگذارد. یکی از کشورهایی که تجربه خصوصی‌سازی را در دهه‌های اخیر با موفقیت اجرا کرده سنگاپور است؛ کشوری که امروزه به عنوان یکی از پیشرفته‌ترین اقتصادهای بازار آزاد دنیا شناخته می‌شود و از فضای اقتصادی عاری از ‌فساد و نیز تولید ناخالص داخلی بالا بهره می‌برد. 

پیش‌زمینه خصوصی‌سازی در سنگاپور

تمرکز استراتژیک و ملی سنگاپور در دهه‌های مختلف دستخوش تغییرات زیادی شده است. در سنگاپورِ دهه ۱۹۶۰ ذهنیت بقا وجود داشت و در دهه ۱۹۷۰ ذهنیت متمرکز بر بهره‌وری. در دهه ۱۹۸۰ تمرکز روی توسعه و بازدهی مردمی و نیز سرمایه‌گذاری‌های با ارزش افزوده قرار گرفته بود؛ و در دهه ۱۹۹۰ نیز انتظارات و استقبال از تغییرات دائمی مورد توجه قرار داشت. اصولا استراتژی کلی سنگاپور این بوده که پوئن‌های مثبت ناشی از موقعیت استراتژیک خود را با ایجاد تجهیزات کلاس بالای حمل و نقل و تولید تقویت کند و سپس همین رویکرد را در عرصه‌های مالی و خدماتی نیز به کار ببرد. این کار با توسعه تجهیزات پیچیده مخابراتی و فناوری اطلاعات انجام گرفت تا مهارت‌های نیروی کار در این کشور به شکل دائمی توسعه پیدا کند و سرمایه‌های تکنولوژیکی جهانی نیز جذب آن شود. درواقع سنگاپور سعی کرد که تکنولوژی‌های قبلا امتحان‌پس‌داده را به کار بگیرد تا با ریسک کمتری مواجه باشد.

سنگاپور توانست در فاصله سال‌های ۱۹۶۰ تا اواسط دهه ۱۹۹۰ به نرخ متوسط 8 درصد رشد اقتصادی دست بیابد. تجهیزات و زیرساخت‌های ملی در این راه نقش مهمی را ایفا می‌کردند چون طبیعتا کیفیت این زیرساخت‌ها و تجهیزات یکی از عوامل تعیین‌کننده توسعه اقتصادی است. مثلا توسعه تجهیزات مخابراتی یکی از مهم‌ترین عواملی بوده که در تصمیم‌گیری‌های شرکت‌های چندملیتی برای حضور در کشورهای مختلف نقش ایفا کرده است (برخی عوامل تعیین‌کننده دیگر، وضعیت سیاسی و وجود نیروی کار ماهر بوده‌اند).

در اواسط دهه ۱۹۹۰ دولت سنگاپور به این نتیجه رسیده بود که اقتصاد این کشور آن‌قدر بلوغ یافته که بتواند بخش خصوصی را به موتور اصلی محرک خود بدل کند. این آغاز راهی بود که به واگذاری سهام شرکت‌های مختلف وابسته به دولت سنگاپور منتهی شد. دامنه فعالیت این شرکت‌ها بسیار متنوع بود؛ از خطوط هوایی سنگاپور گرفته تا شرکت‌های کوچک‌تر. درعین حال قرار بر این بود که دولت بیش از نیمی از ارزش سهام خود در این شرکت‌ها را حفظ کند. مثلا سهام خطوط هوایی سنگاپور به معرض فروش گذاشته شد اما دولت کنترل نسبی خود را بر آن حفظ کرد. همچنین قرار بر این شده بود که انحصار دولتی در بخش مخابرات در چارچوب برنامه‌ای ده‌ساله شکسته شود و بخش خصوصی نقش مهمی را در این حوزه برعهده بگیرد.

خصوصی‌سازی در سنگاپور چگونه آغاز شد؟

برنامه خصوصی‌سازی سنگاپور به صورت رسمی در مارس ۱۹۸۵ اعلام شد. کمیته واگذاری بخش عمومی در ژانویه ۱۹۸۶ تشکیل شد و اولین گزارش خود را در فوریه سال بعد ارائه داد. این کمیته ۹۹ شرکت دولتی را بررسی کرد و ۱۵ شرکت را در فهرست لیستینگ قرار داد. ۵۲ شرکت دولتی از سوی این کمیته برای خصوصی‌سازی عرضه نشدند و علل مختلفی برای اتخاذ چنین تصمیمی مطرح بود: شرکت‌هایی که دولت خارجی در آن مشارکت داشت، شرکت‌هایی که در پروژه‌ واحد مشغول فعالیت بودند، شرکت‌هایی که اهدافشان بیشتر اجتماعی بود تا تجاری، و شرکت‌هایی که سودده نبودند یا آینده‌شان نامعلوم بود در لیستینگ قرار نمی‌گرفتند.

کمیته واگذاری بخش عمومی سنگاپور یک برنامه ده‌ساله را برای اجرای خصوصی‌سازی‌های پیشنهادی خود در نظر گرفت تا بازار بتواند این سهام را جذب کند. یک نکته مهم در مورد شرکت‌هایی که در لیستینگ قرار گرفته بودند این بود که همگی سودآور بودند و فعالیتشان به خوبی ادامه داشت. آمار نشان می‌دهد که در فاصله سال‌های ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۶، ۱۶ شرکت دولتی یا وابسته به دولت جدید نیز وارد لیستینگ شدند و در ۱۵ شرکت نیز فروش درصد بیشتری از سهام مورد توجه قرار گرفت.

علل آغاز خصوصی‌سازی در سنگاپور

دولت سنگاپور به این نتیجه رسیده بود که لازم نیست همچنان در همه فعالیت‌های تجاری حضور داشته باشد و می‌تواند آنها را به بخش خصوصی واگذار کند. در عین حال این هدف مطرح بود که روح تازه‌ای به بازار سهام سنگاپور دمیده شود.

از جنبه‌ای دیگر، خصوصی‌سازی برای سنگاپور به این معنی بود که بار برخی از مسئولیت‌های دردسرساز می‌تواند از دوش دولت این کشور برداشته شود. رهبران جوان سنگاپور ظاهرا تمایل زیادی به خصوصی‌سازی نشان می‌دادند و معتقد بودند که میزان وابستگی مردم سنگاپور به دولت به شکلی غیرمنطقی بالاست و این انتظار پیش آمده که دولت باید هر مشکلی را که به وجود می‌آید خودش حل کند. رهبران جوان سنگاپور می‌گفتند این دیدگاه باید تغییر کند و دولت از نقش فراهم‌آورنده مستقیم امکانات اجتماعی و کسب و کار خارج شود و به جای آن، نقش ناظر و اداره‌کننده را بر عهده بگیرد. اما یک نکته در این راستا کاملا روشن نبود و آن هم این بود که چطور می‌توان میزان مداخله دولت را در اداره این شرکت‌ها تنظیم کرد؛ به خصوص با توجه به اینکه سهام بیشتر در شرکت‌های واگذارشده همواره باید در اختیار دولت می‌بود.

گفته می‌شود دولت سنگاپور همچنین قصد داشت که با فروش برخی بنگاه‌های دولتی، مدیریت ناکارآمد دولتی برخی از آنها را از صحنه خارج کند؛ به خصوص به این جهت که برخی از این شرکت‌ها تحت مداخلات سیاسی قرار داشتند. اما صاحب‌نظران این نکته را جزو عوامل کم‌اهمیت‌تر در جریان خصوصی‌سازی‌ها در سنگاپور قلمداد کرده‌اند و آن را محرک خصوصی‌سازی ندانسته‌اند.

شیوه‌های خصوصی‌سازی مالکیت در سنگاپور

خصوصی‌سازی در سنگاپور با تدوین قوانین مناسب آغاز شد. در اکثر موارد، خصوصی‌سازی به شکل کامل صورت نمی‌گرفت و دولت سنگاپور همچنان به عنوان مالک سهام بیشتر باقی می‌ماند. اما برخی شرکت‌های دولتی کوچک‌تر به شکل کامل نیز خصوصی شدند.

نکته دیگر این بود که تمایل به نگهداری مالکیت برخی شرکت‌ها در دست دولت سنگاپور نیز وجود داشت و این مسئله علل مختلفی داشت. یکی از آنها نگرانی در خصوص نحوه اداره شرکت در دوران پس از خصوصی‌سازی و عدم تمایل به همکاری با شرکای جدید بود. اما این مسئله هم مطرح می‌شد که امکان دارد در صورت واگذاری سهام برخی شرکت‌های بزرگ به بخش خصوصی، قابلیت جذب سهام در بازار به مشکل بربخورد. صاحب‌نظرانی که در سنگاپور با این استدلال‌ها مخالف بودند می‌گفتند باید از تمایل دولت به حفظ کنترلش روی شرکت‌های بزرگ هراسید چون این مسئله باعث خواهد شد راه تصمیم‌گیری‌های آینده دشوار شود. در عین حال این بحث مطرح بود که در صورت تداوم مالکیت دولت بر شرکت‌های بزرگ، احتمالش هست که این شرکت‌ها از افزایش قابلیت خود برای رقابت در سطح جهانی عاجز بمانند و در عین حال، به کارآفرینی بخش خصوصی لطمه وارد شود. در نهایت، خصوصی‌سازی در سنگاپور در جنبه‌های مختلفی آغاز شد و ادامه یافت. مهم‌ترین شرکت‌هایی که در سنگاپور خصوصی شدند به حوزه حمل و نقل ریلی، برق، مخابرات و اداره بندر سنگاپور مربوط می‌شدند.

خصوصی‌سازی بندر سنگاپور

معمولا در مباحث مربوط به خصوصی‌سازی اداره بنادر جهان، از خصوصی‌سازی بندر سنگاپور به عنوان یک نمونه موفق یاد می‌شود. سنگاپور حالا یکی از پررفت‌وآمدترین بنادر تجاری دنیاست اما در دهه‌های گذشته در خصوص ظرفیت پذیرش بار از هنگ‌کنگ عقب مانده بود. این بندر در سال ۱۹۹۷ خصوصی‌ شد و از آن پس توانست سرعت و کیفیت خدمات خود را افزایش بدهد.

حتی در سال ۱۹۹۸ و در میانه بحران اقتصادی، آمد و شد کشتی‌های باری در آن به میزان هفت درصد افزایش پیدا کرد و بندر سنگاپور از هنگ‌کنگ پیشی گرفت؛ هرچند که رقیب امروزی‌اش بیشتر بندر شانگهای است. بندر سنگاپور امروزه در مورد وزن بار جابه‌جاشده جزو شلوغ‌ترین بنادر دنیاست و در مورد مدیریت بارها در بندر به الگویی جهانی تبدیل شده است. بندر سنگاپور در عین حال در اشتغال‌زایی و درآمد ملی سنگاپور نیز نقش مهمی ایفا می‌کند و در مواجهه با بحران‌های اقتصادی مختلف نیز موفق ظاهر شده است. خصوصی‌سازی این بندر یکی از تجربیات موفقیت‌آمیز در نوع خود بوده است.

.

خصوصی‌سازی مخابرات در سنگاپور

از اواسط دهه ۱۹۸۰، دولت سنگاپور به فکر خصوصی‌کردن صنعت مخابرات افتاد و شرکت تله‌کامز سنگاپور در لیستینگ بازار بورس قرار گرفت. در سال ۱۹۸۹، تله‌کامز تحولات ساختاری زیادی را تجربه کرد و نام آن به سینگ‌تل (تله‌کام سنگاپور) تبدیل شد. تحولات ساختاری سینگ‌تل در این جهت بود که جنبه تجاری و خدمات‌رسانی آن به مشتریان تقویت شود و این‌گونه شد که سینگ‌تل به یک شرکت بسیار سودرسان سنگاپوری بدل شد و در نتیجه وقتی در سال ۱۹۹۳ عرضه عمومی آن آغاز شد، تقاضا برای خرید سهامش بسیار بالا بود.

سینگ‌تل در این راه به یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های سنگاپور تبدیل شد و به سرمایه‌گذاری روی تجهیزات شبکه‌ای و تکنولوژی‌های جدید روی آورد.

خصوصی‌سازی برق در سنگاپور

خصوصی‌سازی برق در سنگاپور یکی از جالب‌ترین تحولات در خصوص آینده این کشور بوده است. سنگاپور دارد به آخرین بخش از خصوصی‌سازی بازار برق نزدیک می‌شود و ۲۵ شرکت به دنبال سهمی از این بازار برای خود هستند. این شرکت‌ها حالا خدمات جدیدتر و گسترده‌تری به مشتریان ارائه می‌دهند چون عرصه رقابت برای تامین برق به چیزی شبیه رقابت در عرصه خدمات تلفن همراه بدل شده است. هرچه که این رقابت‌ها بیشتر شود، احتمال آنکه مشتریان از آن بهره بیشتری ببرند و مثلا شاهد کاهش هزینه‌ها باشند، بالاتر خواهد رفت.

آزادسازی بازار برق سنگاپور از سال ۲۰۰۱ مورد توجه قرار گرفت و از آن زمان، گزینه‌های پیش روی مشترکان برق بالاتر رفته است. در مرحله اول، مشتریانی که مصرفشان بالای دو مگاوات بر ساعت بود - یعنی مشتریان صنعتی و تجاری- توانستند در خصوص شرکت ارائه‌دهنده خدمات برق دست به انتخاب بزنند اما در نیمه دوم سال جاری میلادی، این انتخاب در اختیار خانوارهای معمولی نیز قرار خواهد گرفت. این در حالی است که پیش‌تر، انتخابی در این خصوص وجود نداشت و برق توسط شرکت دولتی تامین می‌شد. وجود گزینه انتخاب شرکت‌های خصوصی تامین‌کننده برق و رقابت بین آنها به این معنی است که تلاش‌های دولت سنگاپور از سال ۲۰۰۱ برای کاهش هزینه برق می‌تواند به نتیجه برسد.

دعوا بر سر خصوصی‌سازی حمل و نقل ریلی

سنگاپور یکی از کشورهایی است که پس از خصوصی‌سازی‌های گسترده در بخش حمل و نقل عمومی دچار دردسرهایی شده و مجبور شده انتقادات داخلی را به جان بخرد. علت این انتقادات، اختلال در عملکرد شرکت حمل و نقل سریع سنگاپور (ام‌آرتی) است که یکی از معروف‌ترین موارد خصوصی‌سازی در سنگاپور به شمار می‌رود.

 یکی از افرادی که بیشترین انتقادات را در این خصوص داشته، کیشور محبوبانی رئیس دانشکده سیاست عمومی لی‌کوان‌یوی سنگاپور بوده. او معتقد است که شاید سنگاپور بیش از اندازه در راه واگذاری نظام حمل و نقل عمومی به بخش خصوصی پیش رفته و بهتر است که دولت تا حدی دوباره به این بخش بازگشت کند. محبوبانی معتقد است که یکی از چالش‌های بزرگ پیش روی سنگاپور در آینده این است که قابلیت تغییر برخی از تصمیمات قدیمی خود درباب خصوصی‌سازی را داشته باشد و بحث سیستم حمل و نقل ام‌آرتی نیز یکی از همین تصمیمات است. اما نظرات او برای بسیاری از صاحب‌نظران حوزه خصوصی‌سازی قابل قبول نبوده است. آنها می‌گویند خصوصی‌سازی افراطی قابل دفاع نیست اما بازگشت دولت به حوزه‌هایی که قبلا خصوصی شده‌اند نیز هیچ مشکلی را حل نمی‌کند.

در این میان، منتقدان عملکرد سیستم ام‌آرتی و برخی از سیستم‌های حمل و نقل خصوصی‌شده دیگر می‌گویند اختلال دائمی در حمل و نقل عمومی سنگاپور نشان‌دهنده آن است که شرکت‌های خصوصی در جهت سودآوری خود عمل کرده‌اند و منابع مالی لازم را برای تعمیر و نگهداری تجهیزات حمل و نقل اختصاص نداده‌اند. آنها به تجربه هنگ‌کنگ در خصوصی‌سازی سیستم حمل و نقل اشاره دارند و می‌گویند هزینه‌ای که بخش خصوصی برای تعمیر و نگهداری سیستم حمل و نقل عمومی هنگ‌کنگ اختصاص داده کاملا بالاتر از هزینه مشابه در سنگاپور است و همین نشان می‌دهد که چرا این سیستم در هنگ‌کنگ جواب داده اما در سنگاپور به ایجاد معضلات انجامیده است. صاحب‌نظرانی مثل والتر تسیرا اقتصاددان دانشگاه اس‌آی‌ام سنگاپور نیز در این خصوص می‌گویند عدم الزام شرکت‌های خصوصی به پاسخ‌گویی در برابر انتقادات باعث می‌شود که اختلال‌ها در سیستم حمل و نقل همچنان ادامه بیابند و ضرورتی در حل و فصل آنها احساس نشود. اما تسیرا در عین حال به این نکته هم اشاره دارد که حتی اگر سیستم حمل و نقل مهمی مثل ام‌آرتی در اختیار دولت می‌بود، باز هم دولت تمایلی نداشت که مسائل مربوط به آن به شکل گسترده در عرصه عمومی مطرح باشد چون طرح دائمی آنها ممکن است به سیاست‌گذاری‌های حمل و نقل عمومی ضربه وارد کند. این حوزه یکی از معدود حوزه‌ها در تجربه خصوصی‌سازی سنگاپور است که اما و اگرهایی را با خود به همراه آورده است.

ام‌آرتی چرا و چه زمانی خصوصی شد؟

در دهه‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ که دولت سنگاپور در حال انجام خصوصی‌سازی در حوزه‌های مختلف بود، بخش حمل و نقل ریلی نیز به بخش خصوصی واگذار شد. در مورد ام‌آرتی (قطار سریع)، این توجیه ارائه شده بود که خصوصی‌سازی آن می‌تواند کمی مردم را از زیر بار هزینه‌های سنگین حمل و نقل بیرون بکشد. اما اختلال‌هایی که در عملکرد این سیستم رخ داد، منتقدان را به این نتیجه رساند که تحقق اهداف کوتاه‌مدت به وضوح در اولویت فعالیت شرکت خصوصی اپراتور آن قرار گرفته و این یعنی قربانی‌شدن اهداف درازمدت. منتقدان همچنین می‌گفتند که تمرکز این شرکت روی سودرسانی به سهام‌دارانش و افزایش ارزشش در بازار سهام به این معنی بوده که خدمات‌رسانی در درجه دوم اهمیت قرار گرفته و این مشکل‌ساز است.

مشکل منتقدان سیستم خصوصی‌شده حمل و نقل ام‌آرتی در سنگاپور این است که آلترناتیو مناسبی برای آن ندارند و نمی‌دانند که اگر مالکیت آن دوباره به دولت برگردد، شرایط تا چه حد بهتر خواهد شد. باور عمومی اما بر این است که بهتر است دولت مالکیت فیزیکی سیستم حمل و نقل را در اختیار داشته باشد و شرکت‌های خصوصی تحت قرارداد خود را به عملیاتی‌کردن آن واگذارد. در چنین شرایطی، شرکت‌های خصوصی نیز راه نوآوری بیشتر را پیش روی خود هموار خواهند دید و حتی ممکن است هزینه‌های خدمات نیز کاهش بیابد. مجموعه این شرایط می‌تواند در درازمدت به سود عموم نیز تمام شود چون آنها خدمات موثر را بدون اختلال دریافت خواهند کرد.

البته در نقاط مختلف دنیا سیستم‌های پیچیده‌ای در عرصه قراردادهای حمل و نقل عمومی وجود دارد. مثلا در مورد خطوط ریلی، شرکت‌ها معمولا جایی بین خصوصی‌سازی و ملی‌سازی حرکت می‌کنند و گاهی حتی روش ترکیبی به کار می‌رود. مثلا در لندن، نهاد اصلی حمل و نقل کنترل خدمات متروی لندن را به دست دارد اما فعالیت‌های مختلفی را به بخش خصوصی واگذار می‌کند که مثلا گرداندن خطوط آهن روی زمین لندن از جمله آنهاست. به هر حال، بحث در مورد خصوصی‌سازی بخش حمل و نقل عمومی در سنگاپور یکی از مباحثی است که همچنان باز مانده و نظرات زیادی در موردش مطرح می‌شود.

درس‌های خصوصی‌سازی در سنگاپور

تجربه خصوصی‌سازی در سنگاپور نتایج عملی و تئوریک زیادی را به همراه داشت. البته باید توجه داشت که سنگاپور به عنوان یک شهر-کشور کوچک و کم‌منابع، وضعیتی متفاوت از بسیاری از کشورهای جهان داشته اما تجربه آن در عرصه خصوصی‌سازی شاید بتواند به سیاست‌گذاران کشورهای دیگر نیز کمک کند.

آمار سال‌های گذشته نشان داده که عملکرد و سودآوری شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت در سنگاپور پس از خصوصی‌شدن بهبود پیدا کرده و این مسئله باعث شده که دولت به تداوم راه خصوصی‌سازی با توجه به وضعیت بازار تمایل نشان دهد.

اولین درس خصوصی‌سازی در سنگاپور این بود که باید هدف مشخصی از سیاست‌های خصوصی‌سازی و آنچه که قرار است از آن حاصل شود وجود داشته باشد. مثلا سنگاپور سعی کرد با درنظر گرفتن موقعیت اقتصادی و تکنولوژیکی خود، خصوصی‌سازی را طوری انجام دهد که شرکتی مثل سینگ‌تل برای چالش‌های فنی و رقابتی در سطح جهانی آماده شده باشد و بتواند در بازار سهام نیز جنبش ایجاد کند. این در حالی است که در برخی کشورهای دیگر جهان، خصوصی‌سازی با توجه به دغدغه‌های مالی صورت می‌گیرد اما سنگاپور در این زمینه هدف اصلی خود از خصوصی‌سازی را افزایش بهره‌وری قرار داده بود. مثلا سینگ‌تل تا پیش از خصوصی‌سازی‌اش هم در حال بلعیدن منابع عمومی نبود و از تجهیزات باکیفیت و نیز قدرت رقابت جهانی بهره می‌بُرد.

دومین درس این بود که رویکرد خصوصی‌سازی باید بازتاب‌دهنده اهداف سیاستی دولت باشد. در مورد سنگاپور، رویکرد برنامه‌ریزی‌شده و مرحله‌داری وجود داشت که حاکی از آزادسازی تدریجی اقتصاد بود. مثلا اینکه بازار تجهیزات مخابراتی در سال ۱۹۸۹، بازار موبایل در سال ۱۹۹۷ و بازار خط ثابت تلفن در سال ۲۰۰۰ آزاد شدند. همچنین قوانین لازم در هر مرحله تدوین می‌شد تا تضمین‌کننده کیفیت و خدمات باشد.

سومین درس هم این بود که اگر خصوصی‌سازی در چارچوبی کاملا نهادینه و قانونی انجام شود، موفقیت‌آمیزتر خواهد بود. این مسئله پیش‌تر توسط بانک جهانی نیز مورد تاکید قرار گرفته بود که اگر خصوصی‌سازی در کشورهایی با تجارت آزاد و با فضای مناسب سرمایه‌گذاری و با قوانین و نهادهای مناسب صورت بگیرد، سود مالی و اقتصادی بسیار بیشتری را به همراه خواهد آورد. در سنگاپور دقیقا همین شرایط برقرار بود و نتیجه هم داد.