در طی زمان، مزیت‌های نسبی اقتصاد و نقش بخش‌های پیشران رشد، ثابت نبوده و تغییر و تحولاتی داشته است. به عنوان مثال در دهه 40، بخش‌های نفت، خدمات عمومی و صنعت، با رشد سریع و سهم عمده‌ای که در تولید ناخالص داخلی داشتند، پیشران رشد اقتصادی بودند. در دهه 50، نقش صنعت در رشد اقتصادی کشور، بیش از بخش‌های دیگر بود. در دهه 70، علاوه بر بخش صنعت، بخش مستغلات و حمل‌ونقل نیز نقش پیشران رشد را برعهده داشتند. در دهه 80، همچنان بخش‌های حمل‌ونقل، صنعت و ساختمان بیشترین سهم را در رشد اقتصادی داشتند.

بخش‌های پیشران رشد، بخش‌هایی هستند که به دلیل برخورداری از برخی مزیت‌ها، می‌توانند با نرخی بیش از متوسط اقتصاد رشد کنند. مهم‌تر از آن، برخی بخش‌ها علاوه بر نقش مستقیمی که در ایجاد ارزش افزوده دارند، زیرساخت و نهاده مورد نیاز سایر بخش‌ها را نیز فراهم می‌کنند یا می‌توانند با ایجاد تقاضا برای سایر فعالیت‌های اقتصادی، موجب رشد سایر بخش‌ها شوند.

برخی کشورها، با شناسایی مزیت‌ها و رفع موانع توسعه بخش‌های پیشران، توانسته‌اند از ظرفیت این بخش‌ها به‌خوبی استفاده کنند. به عنوان مثال کشوری مانند شیلی، با سرمایه‌گذاری‌های گسترده در زیرساخت‌های حمل‌ونقل و همچنین با ایجاد شرایط مناسب و رفع موانع قانونی جذب سرمایه‌گذاری خارجی، توانسته است ظرفیت‌های معدنی خود را فعال و بخش معدن را به پیشران رشد اقتصادی تبدیل کند. به عنوان نمونه‌ای دیگر، در سنگاپور بخش حمل‌ونقل، در ترکیه و مالزی بخش گردشگری و در قطر بخش انرژی نقش پیشران رشد را ایفا می‌کنند.

در یادداشت‌هایی که به صورت پیوسته در این بخش منتشر خواهد شد، به ترتیب مهم‌ترین بخش‌های پیشران رشد در اقتصاد ایران مورد بررسی و موانع و تنگناهای توسعه آن بخش‌ها مورد تحلیل قرار خواهد گرفت. یکی از بخش‌های پیشران رشد در اقتصاد ایران، معادن و صنایع معدني است. در این یادداشت، مزیت‌ها و ظرفیت‌های موجود و همچنین چالش‌ها و تنگناهای بخش معادن ایران مورد بررسی قرار گرفته است.

مزیت‌ها و ظرفیت‌های معادن

تحولات رشد اقتصادی نیم‌ قرن گذشته نشان می‌دهد که در دوره‌های قبل، بخش‌های وابسته به منابع زیرزمینی و در دوره‌های بعدی بخش صنعت و به‌تدریج بخش خدمات نقش پیشران رشد را ایفا کرده‌اند. کاهش تدریجی سهم بخش‌های وابسته به منابع طبیعی و افزایش سهم صنعت و پس از آن افزایش سهم خدمات، به عنوان یک روند کلی تا حدودی در ایران مشابه سایر کشورها است. ولی نکته دیگری که در اینجا وجود دارد آن است که اقتصاد ایران از ذخایر بسیار غنی زیرزمینی برخوردار است و منابع زیرزمینی، اعم از ذخایر نفت و گاز و سایر معادن، از مهم‌ترین مزیت‌های اقتصادی کشور است. بنابراین کاهش سهم بخش معادن و صنایع معدنی از کل اقتصاد، ناشی از توسعه تدریجی بخش صنعت و خدمات نبوده بلکه ناشی از بی‌توجهی و ضعف شدید سرمایه‌گذاری در بخش‌های مزیت‌دار و وابسته به منابع زیرزمینی بوده است.

آمارها نشان می‌دهد طی یک دهه گذشته در کل بخش معادن نفتی و غیرنفتی کشور، روند سرمایه‌گذاری نزولی بوده است. میانگین رشد تشکیل سرمایه در بخش نفت و گاز کشور در دوره 1384 تا 1394 برابر با منفی 8 درصد بود. این در حالی است که میانگین رشد سالانه تشکیل سرمایه در بخش نفت و گاز در دهه 40 بیش از 30 درصد و در دهه 70 بیش از 20 درصد بود. در بخش معادن نیز همین شرایط وجود دارد و سرمایه‌گذاری در معادن غیرنفتی طی یک دهه گذشته با کاهش شدید مواجه بوده است. عمده‌ترین رشد سرمایه‌گذاری در بخش معادن کشور مربوط به دهه 1350 و نیمه نخست دهه 1370 و نیمه نخست دهه 1380 بوده است. روند نزولی سرمایه‌گذاری در بخش معادن به‌تدریج موجب کاهش اثرگذاری این بخش‌ها در اقتصاد و کاهش رشد اقتصادی کشور بوده است. این در حالی است که در کشورهای معدن‌خیز مانند استرالیا، کانادا، روسیه و امریکا، بخش‌های وابسته به منابع زیرزمینی،‌ سهم بالایی در جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی دارند.

بخش معادن غیرنفتی و صنایع وابسته به آن، اگر چه فعلاً سهم اندکی در تولید ناخالص داخلی و رشد اقتصادی دارد ولی این ظرفیت را دارد که در آینده یکی از پیشران‌های رشد اقتصادی باشد. بخش معادن در اقتصاد ایران ازجمله بخش‌های دارای مزیت است. کشور از ذخایر معدنی بسیار غنی به‌ویژه سنگ آهن، مس، زغال‌سنگ، آلومینیوم، سرب،‌ روی و عناصر نادر خاکی برخوردار است. علاوه بر آن، معادن و صنایع معدنی ازجمله فعالیت‌های وابسته به انرژی هستند و ذخایر گاز ایران می‌تواند مزیتی برای توسعه معادن و صنایع معدنی محسوب شود. بخش معادن و صنایع معدنی، نوسان کمتری نسبت به سایر فعالیت‌های اقتصادی دارد ولذا در صورت افزایش سهم آن در اقتصاد، می‌تواند به پایداری رشد اقتصادی کمک کند.

دوره سرمایه‌گذاری در معادن و صنایع معدنی بسیار طولانی و پرحجم است و این مسئله می‌تواند زمینه جذب سرمایه‌های ثابت را در یک افق طولانی و در ابعاد وسیع فراهم کند. بخش معادن، در تمامی کشورهای معدنی، ظرفیت بسیار بالایی در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی دارد.

توسعه بخش معادن، به دلیل پیوندهای گسترده‌ای که با صنایع و خدمات قبل از خود دارد، می‌تواند به طور گسترده تقاضا برای ایجاد زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی، زیرساخت‌های انرژی، طرح‌های انتقال آب و صنایع بازیافت ایجاد کند. با توسعه معادن و صنایع معدنی کشور، سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌های حمل‌ونقل و انرژی توجیه اقتصادی پیدا می‌کند.

پیوندهای بخش معادن با صنایع بعد از خود بسیار گسترده است به طوری که توسعه این بخش، جدای از فراهم ساختن امکان صادرات محصول و بهبود تراز تجاری کشور، می‌تواند نهاده‌های مورد نیاز طیف گسترده‌ای از صنایع داخلی را نیز فراهم كند.

در مجموع مزیت‌هایی مانند ذخایر گسترده معدنی، قابلیت رشد سریع بخش معادن، قابلیت جذب سرمایه‌گذاری خارجی،‌ پایداری نسبی فعالیت‌های معدنی، ماندگاری طولانی سرمایه‌گذاری‌ها، پیوندهای پسین و پیشین قوی با سایر فعالیت‌های اقتصادی و کمک به بهبود تراز تجاری،‌ باعث شده است که بخش معادن و صنایع معدنی کشور به طور بالقوه یکی از پیشران‌های رشد اقتصادی در آینده باشد.

چالش‌ها و تنگناهای معادن

بخش معادن و صنایع معدنی کشور به رغم مزیت‌های فراوانی که برای اقتصاد ایران دارد، متناسب با ظرفیت‌های بالقوه توسعه نیافته است. این بخش با چالش‌ها و تنگناهای متعددی مواجه است که هریک مانعی برای رشد این بخش است. بخشی از چالش‌ها و تنگناهای بخش معادن و صنایع معدنی، ناشی از فضای اقتصاد کلان و عوامل پیرامونی است و بخشی دیگر به مسائل درون بخش بازمی‌گردد.

مهم‌ترین مسئله درون‌بخشی، مدل کسب‌وکار و ساختار بنگاه در بخش معادن و صنایع معدنی کشور است. در اقتصاد ایران، اغلب معادن اصلی و صنایع معدنی بزرگ کشور، از ابتدا با سرمایه‌گذاری دولتی احداث و مدیریت شده است. در حال حاضر نیز در عمل بسیاری از معادن و صنایع معدنی بزرگ کشور به انحای مختلف توسط بخش عمومی مدیریت می‌شود. مابقی معادن کشور در اختیار شرکت‌های کوچک و متوسط قرار دارد. 97 درصد معادن کشور، بنگاه‌های کوچک و متوسط هستند و به طور طبیعی این شرکت‌ها فاقد توان مالی و فنی کافی برای سرمایه‌گذاری و توسعه معادن هستند. این در حالی است که اغلب معادن بزرگ دنیا در اختیار شرکت‌های معدنی بزرگ‌مقیاس با ده‌ها میلیارد دلار ارزش ‌دارایی و ده‌ها هزار نفر پرسنل قرار دارد.

مدل کسب‌وکار خردمقیاس و ساختار بنگاه در بخش معادن ایران موجب شده است که صرفه‌های ناشی از مقیاس شکل نگیرد و هزینه تمام‌شده محصولات معدنی افزایش یابد. در نتیجه توان رقابت‌پذیری بنگاه‌ها در برابر رقبای خارجی کاهش یافته است.

علاوه بر آن، بنگاه‌داری کوچک‌مقیاس در بخش معادن موجب شده است که به لحاظ کلان توان سرمایه‌گذاری این بخش کاهش یابد به طوری که روند رشد موجودی سرمایه ثابت خالص در معادن کشور مستمراً نزولی بوده است. در نتیجه، معادن کشور زیر ظرفیت به بهره‌برداری می‌رسند و معادن و صنایع معدنی کشور، در اغلب موارد قادر به رقابت در بازارهای جهانی نیستند.

علاوه بر تنگناهای داخل بخش، مشکلاتی مانند ضعف در اکتشافات معدنی، ناکافی بودن زیرساخت‌های ریلی و انرژی، بی‌ثباتی سیاست‌های ارزی و تجاری کشور و مشکلات تأمین مالی نیز موانعی را در مسیر توسعه معادن و صنایع معدنی ایجاد کرده است.

پیشنهادهایی برای توسعه بخش معادن

رفع تنگناها و چالش‌های بخش معادن و تبدیل کردن این بخش به یکی از پیشران‌های رشد اقتصادی کشور، مستلزم اصلاحات و اقداماتی است که به اختصار بیان می‌شود.

یکی از مسائل اصلی مربوط به ساختار بنگاه و مدل کسب‌وکار است. در این زمینه افزایش مقیاس تولید و اقتصادی کردن فعالیت‌های معدنی بسیار حايز اهمیت است. وزارت صنعت نه‌تنها در گذشته که همچنان نیز مجوز برای واحدهای معدنی و صنایع معدنی کوچک‌مقیاس صادر می‌کند. در این زمینه لازم است تغییراتی در سیاست‌های توسعه این بخش صورت پذیرد تا بتوان با کاهش هزینه تمام‌شده محصولات این بخش، رقابت‌پذیری بنگاه‌ها را افزایش داد.

اصلاحات مورد نیاز دیگر، افزایش سهم بخش خصوصی واقعی و افزایش نقش محوری بخش خصوصی در این بخش است. بسیاری از واگذاری‌های انجام‌شده در این بخش نه‌تنها به توسعه بخش خصوصی منجر نشده است بلکه به علت واگذاری‌هایی در قالب رد دیون و سهام عدالت و واگذاری به نهادهای عمومی، مشکلاتی نیز به وجود آورده است. یکی از مسائل راهبردی در توسعه معادن و صنایع معدنی کشور، محوریت دادن به بخش خصوصی واقعی در مالکیت و مدیریت معادن و صنایع معدنی است.

مسئله دیگر، توجه به برون‌گرایی و جذب مشارکت شرکت‌های فراملیتی و تشکیل کنسرسیوم‌های بزرگ بین‌المللی است. برون‌گرایی از طریق کمک به جذب منابع مالی، انتقال فناوری و صادرات محصول، می‌تواند نقشی کلیدی در توسعه این بخش داشته باشد.

یکی دیگر از چالش‌های اصلی این بخش مسئله تأمین مالی است ولذا یکی از اقدامات مهم برای رفع این تنگنا، تنوع‌بخشی به تأمین مالی معادن و صنایع معدنی است. در این زمینه، به‌جای اتکای صرف بر بودجه عمومی دولت در طرح‌های بزرگ معدنی، لازم است مدلی برای تأمین مالی تدوین شود که در آن جذب سرمایه‌های بخش خصوصی، جذب سرمایه‌های خارجی، استفاده از ظرفیت بازار سرمایه و استفاده از ظرفیت‌های نظام بانکی، هم‌زمان در نظر گرفته شود.

اصلاحات مهم دیگری نیز توسط دولت باید به اجرا درآید؛ به‌ویژه مواردی مانند کاهش دخالت‌های مستقیم در قیمت‌گذاری‌ها، تدوین اولویت‌ها و مدل‌های سرمایه‌گذاری و مشارکت بین‌المللی، توسعه و تسریع تهیه اطلاعات‌ پایه و اکتشافات تفصیلی، بهبود محیط کسب‌وکار از طریق شفافیت حقوق اکتشافات و همچنین ثبات سیاست‌ها و رفع انحصارات، در اولویت اصلاحات و اقدامات دولت قرار دارد.

ضعف‌های موجود در زیرساخت‌های اساسی نیز یک تنگنای جدی برای توسعه معادن و صنایع معدنی است. بنابراین لازم است با شناسایی اولویت‌های سرمایه‌گذاری در طرح‌های حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای و همچنین زیرساخت‌های انرژی و تدوین الگوهای جذب مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی برای توسعه زیرساخت‌ها، این تنگنای مهم برطرف و زمینه توسعه معادن و صنایع معدنی فراهم شود.

دولت لازم است اصلاحات مهم دیگری را نیز در سیاست‌های کلان به اجرا درآورد. مسئله سیاست‌های ارزی بسیار بر توسعه معادن تاثیرگذار است. معادن و صنایع معدنی از یک ‌سو صادرکننده محصولات و از سوی دیگر واردکننده ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی هستند. لذا بی‌ثباتی سیاست‌های ارزی و شوک‌های نرخ ارز به‌شدت بر سرمایه‌گذاری‌های معدنی و کسب‌وکار این بخش مؤثر است. لازم است دولت با اصلاح سیاست‌های ارزی و اجتناب از سرکوب نرخ ارز، زمینه وقوع شوک‌های ارزی را کاهش دهد.

علاوه بر آن، لازم است درزمینه رابطه مالی بنگاه‌های معدنی با دولت، الگوهای مناسب و منعطف مالیات و بهره مالکانه تدوین شود. درنهایت به‌منظور کاهش تعارض بین توسعه معادن و حفظ محیط‌زیست لازم است ضوابط و مقررات محیط‌زیستی ارتقا یابد و در این زمینه الگویی پایدار و کارآمد تدوین شود. برای کاهش عوارض محیط‌زیستی فعالیت‌های معدنی، توسعه صنایع بازیافت نیز می‌تواند در این زمینه مؤثر باشد.