راهبردهای مقابله با فقر در اسناد بالادستی

• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: در اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت درزمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» موردتوجه قرارگرفته است و در ماده 43 به موضوع فقر پرداخته‌شده و برای ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای اساسی افراد در کنار تأمین استقلال اقتصادی اهدافی مشخص شده و برای دستیابی به آنها ضوابط اقتصادی برنامه‌ریزی‌شده است.
• چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران: یکی از بندهای هشت‌گانه چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ تماماً به موضوع فقر و توزیع درآمد معطوف است که ویژگی‌ای که برای ایران در افق چشم‌انداز بیان کرده کشوری برخوردار از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده، به‌دور از فقر، تبعیض و بهره‌مند از محیط‌زیست مطلوب است.
• سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی: فقر ازجمله مهم‌ترین موضوعاتی است که در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی موردتوجه قرارگرفته است. دربند نخست، به لزوم شکل‌گیری سیاست‌ها با تأکید بر «ارتقای درآمد و نقش طبقات کم‌درآمد و متوسط» اشاره‌شده است. در بند سوم «ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی» یکی از اهداف استفاده مناسب از ظرفیت هدفمندسازی یارانه‌ها معرفی‌شده است. همچنین در بند چهارم سیاست‌ها نیز مستقلاً به سهم‌بری عادلانه عوامل تولید تأکید شده است. ازجمله برنامه‌های ملی مرتبط با اقتصاد مقاومتی می‌توان به برنامه ملی هدفمندسازی یارانه‌ها و برنامه ملی مردمی کردن اقتصاد اشاره داشت، اما بدون شک مهم‌ترین مورد، برنامه ملی عدالت‌بنیان کردن اقتصاد و توسعه عدالت اجتماعی است که ذیل این برنامه می‌توان طرح‌هایی همچون طرح عدالت منطقه‌ای، طرح عدالت بین نسلی، طرح توانمندسازی فقرا و محرومان و طرح سهم‌بری عادلانه عوامل تولید را مشاهده کرد.
• برنامه ششم توسعه: در برنامه ششم توسعه نیز همچون سایر اسناد بالادستی، فقر و نابرابری از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. در کنار هدف‌گذاری رشد متوسط 8 درصد در سال، در طول برنامه ششم توسعه، دست‌یابی به ضریب جینی 34/0 در سال پایانی برنامه ازجمله اهداف اصلی برنامه ششم توسعه است. به‌جز این هدف اصلی در زمره اهداف فرعی برنامه ششم توسعه نیز می‌توان بهبود شاخص‌های فقر، ازجمله بهبود شاخص‌های فقر چندبعدی را مشاهده کرد. در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه نیز بر توانمندسازی و خوداتکایی اقشار و گروه‌های محروم در برنامه‌های مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی صراحتاً تأکید شده است. در قانون برنامه ششم توسعه در ماده 2 توانمندسازی محرومان و فقرا (با اولویت زنان سرپرست خانوار) مورداشاره قرارگرفته است. همچنین بخش پنجم قانون برنامه ششم توسعه با عنوان «توازن منطقه‌ای، توسعه روستایی، و توانمندسازی فقرا» بیشترین توجه را به موضوع فقر دارد. اختصاص دو درصد از درآمد حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی به شهرستان‌ها و مناطق کمتر توسعه‌یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی، ازجمله احکامی است که می‌توان برای مقابله با فقر، توانمندسازی و حمایت اقشار ساکن در مناطق محروم در این فصل مشاهده کرد.

رئوس سیاست‌های صورت‌گرفته معطوف به کاهش فقر و حمایت از اقشار آسیب‌پذیر در ایران

سیاست‌های دولت ایران در مواجهه با فقر، با توجه به آنکه فقر مطلق و شدید درآمدی در آن ناچیز است، بیشتر معطوف به سایر ابعاد فقر بوده است. آنچه در ادامه موردتوجه قرار می‌گیرید، رئوس اصلی سیاست‌های دولت در حمایت از اقشار آسیب‌پذیر است.

- تأمین مالی خرد: طی دهه‌های اخیر، تأمین مالی خرد از طریق به‌دست آوردن فرصت‌های خوداشتغالی و راه‌اندازی کسب‌وکار خرد به کاهش فقر، افزایش درآمد و بهبود استانداردهای زندگی میلیون‌ها انسان کمک کرده است. جنبش تأمین مالی خرد در مواجهه با پدیده شکست بازار و نیز شکست دولت در اعطای اعتبارات به فقرا و افراد کم‌درآمد توسط محمد یونس در اوایل دهه 1970 در بنگلادش آغاز شده است. در ایران نهادهای مختلف، اقدامات متنوعی به‌منظور رواج تأمین مالی خرد در سالیان گذشته در پیش‌گرفته‌اند. ازجمله این موارد می‌توان به صندوق‌های قرض‌الحسنه، منابع قرض‌الحسنه بانک‌ها، طرح‌های اعتبارات خرد بانک کشاورزی، تعاونی‌های اعتبار (ازجمله تعاونی‌های روستایی)، طرح‌های اشتغال و خودکفایی کمیته امداد امام خمینی (ره)، طرح صندوق اعتبارات خرد زنان روستایی، دفتر امور زنان وزارت جهاد کشاورزی، طرح تأمین مالی خرد مشترک بانک کشاورزی، سازمان بهزیستی و مؤسسه تاک، طرح 10 هزار صندوق تأمین مالی خرد روستایی پست‌بانک ایران، طرح اقتصاد مقاومتی سازمان بسیج سازندگی و برنامه تأمین مالی خرد صندوق کارآفرینی امید اشاره کرد. در میان طرح‌های متعدد موجود «برنامه تأمین مالی خرد مشترک سازمان بهزیستی، بانک کشاورزی و مؤسسه تاک» به همراه «طرح صندوق اعتبارات خرد زنان روستایی وزارت جهاد کشاورزی» تنها مواردی هستند که از سازوکارهای ابتکاری الگوهای موفق تأمین مالی خرد دنیا نظیر وام‌دهی گروهی و حذف وثیقه، تأکید بر جمع‌آوری پس‌انداز گروه هدف، استفاده از انگیزه‌های پویا مانند وام‌دهی صعودی و غیره استفاده می‌کنند.

- خدمات‌رسانی به روستاها: رسیدگی به روستاها و ارائه خدمات و تسهیلات مناسب زندگی در مناطق روستایی یکی از محورهای سیاست‌های مبارزه با فقر در ایران پس از انقلاب اسلامی بوده است. تشکیل سازمان‌هایی چون جهاد سازندگی، کمیته امداد امام خمینی (ره) و مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم کشور، بخشی از نهادسازی انجام‌شده در ایران برای کمک به توسعه روستاها بوده است. این اقدامات با وجوه قابلیتی فقر سازگار است و در چارچوب مفهوم چندبعدی فقر، نتایج آن را می‌توان در راستای کاهش فقر تفسیر کرد. بخشی از تحولات در وجوه غیردرآمدی فقر در مناطق شهری و روستایی ایران بین سال‌های 1370 تا 1393 بر اساس محاسبات دفتر مدل‌سازی و مدیریت اطلاعات اقتصادی، وزارت امور اقتصادی و دارایی نشان از آن دارد که وضعیت آموزش در مناطق روستایی ارتقا یافته به‌طوری‌که تعداد خانوارهای روستایی که تعداد سرپرست بی‌سواد دارند از 4/62 درصد به 36 درصد کاهش‌یافته است. در شاخص‌های بهداشتی تعداد خانوارهایی که از آب‌ لوله‌کشی محروم بوده‌اند در سال 1370 برابر 26/34 درصد بوده که در سال 1393 به 8/4 درصد رسیده است. درزمینه دسترسی به امکانات زیربنایی مانند برق، خانوارهایی که در منزل به برق دسترسی ندارند در سال 1370 برابر 1/24 درصد بوده که در سال 1393 به 14/0 درصد کاهش‌یافته است. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، در تمامی این ابعاد، محرومیت خانوارهای روستایی ایران در دوره موردبررسی کاهش‌یافته است. همچنین شایان ذکر است بر اساس برآوردهای صورت‌گرفته شاخص فقر سرشمار در مناطق روستایی سال (93-1370) از 41 درصد به 13 درصد کاهش‌یافته است.

- پرداخت یارانه‌های نقدی و غیرنقدی: پرداخت انواع یارانه‌های غیرنقدی برای سال‌ها در اقتصاد ایران رواج داشته است. انواع کالاها از شکر تا پودر لباس‌شویی و از نان تا انواع سوخت و حامل‌های انرژی طی سالیان در زمره کارهایی بوده‌اند که با قیمتی پایین‌تر از قیمت تمام‌شده یا قیمت بازار آن به مردم عرضه‌شده و دولت برای تمام این کالاها مابه‌التفاوت قیمت را تقبل کرده است. پرداخت یارانه‌های غیرنقدی از جهات مختلف موردنقد قرار می‌گیرد. یکی از مهم‌ترین ابعاد این نقد عدم تمرکز بر اقشار آسیب‌پذیر است. درواقع پرداخت یارانه‌ها به‌صورت غیر نقدی، بیشتر حمایت از اقشاری بود که قدرت مصرف بیشتری از کالاهای مشمول یارانه داشتند تا حمایت از اقشار آسیب‌پذیر. این امر در کنار سایر معایب پرداخت یارانه، باعث شد تا قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در پانزدهم دی‌ماه 1388 به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و متعاقباً در 23/10/1388 از تصویب شورای نگهبان بگذرد. با تصویب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها که رویکرد کلی آزادسازی قیمت‌ها و در عوض پرداخت یارانه‌ها به‌صورت نقدی بود، راهکار جدیدی درزمینه حمایت‌های دولتی از اقشار آسیب‌پذیر آغاز شد.

وضعیت فقر در ایران

بانک جهانی در گزارش پاییز 2016 در گزارشی درباره وضعیت اقتصاد ایران، به‌صورت ویژه به فقر در ایران طی بازه هفت‌ساله 1387 تا 1393 پرداخته است. در این گزارش بیان‌شده است در مورد افرادی که با درآمدی کمتر از 5/5 دلار در روز زندگی می‌کنند با اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها و تبدیل یارانه‌های غیر نقدی به پرداخت‌های انتقالی، در ابتدا نرخ فقر از 5/11 درصد در سال 1388 به 2/7 درصد در سال 1391 کاهش‌یافته است. اما بروز آثار تورمی برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها توأم با ظهور آثار تحریم‌های در قالب تشدید تورم و کاهش رشد اقتصادی (تا سطح 7/6- درصد در سال 1392) به افزایش فقر منجر شد. به‌طوری‌که در سال 1393، نسبت افرادی که با درآمدی کمتر از 5/5 دلار در روز به گذران زندگی می‌پرداختند به 5/9 درصد رسید.

سیاست‌های موفق فقرزدایی در کشورهای مختلف

سیاست‌هایی که می‌توان برای کاهش فقر در ایران بر اساس تجربیات سایر کشورها در نظر داشت:

1- نقش‌پویای سازمان‌های مردم‌نهاد:(NGOs)  سازمان‌های مردم‌نهاد و همکاری‌های آنها با دولت‌های مرکزی و محلی، نقش بی‌بدیلی در کاهش نرخ فقر در کشورهای مختلف ایفا کرده‌اند. بر اساس مطالعات انجام‌شده، NGOها به‌رغم منابع محدودی که در اختیار داشتند، تغییرات اساسی در سطح زندگی مردم محلی کشورها ایجاد کرده‌اند. این سازمان‌ها در کنار ارائه و نظارت بر خدمات پایه‌ای در روستاها، نحوه توزیع قدرت در تصمیم‌گیری‌های محلی را نیز متحول می‌سازند. بر این اساس به سمت فرآیندهایی مشورتی که در رأس آن افراد نخبه و بادانش (شامل زنان و جوانان) حضور دارند سوق می‌یابند.

2- سرمایه‌گذاری گسترده دولت در بخش‌های اجتماعی: تحصیل رایگان، مراقبت‌های بهداشتی و دسترسی به مواد غذایی اولیه بدون تمایز قائل شدن میان افراد غنی و فقیر برای کشورهای درحال‌توسعه همواره در رأس سیاست‌گذاری‌های فقرزدایی در کشورهای موفق بوده است. اگرچه ارائه این خدمات با محدودیت‌ها و مشکلاتی مانند کمبود بودجه دولت برای ارائه خدمات، توزیع نامتوازن خدمات در مناطق شهری و روستایی و استفاده بیشتر افراد مرفه نسبت به فقرا روبه‌رو بوده است، ازاین‌رو برای رفع این کاستی‌ها، سیاست‌گذاران روش جدیدی را برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های اجتماعی و زیرساخت‌های کشور در پیش گرفتند. در این روش منابع دولتی به‌جای اینکه در برنامه‌های کلی هزینه شوند، صرف هدف‌هایی می‌‌شوند که به‌طور مستقیم در فقرزدایی اثرگذار بوده‌اند. همچنین به‌جای دخالت دولت مرکزی، اجرای اکثر برنامه‌ها به شوراهای محلی و سازمان‌های مردم‌نهاد محول شده است.

3- دسترسی مناسب‌تر افراد و بنگاه‌ها به منابع مالی: اعتبار اعطایی توسط مؤسسات تأمین مالی خرد به‌موازات اعتبارات بخش بانکی در کشورهایی که سیاست‌های فقرزدایی موفقی داشته‌اند، گسترش‌یافته است. این توسعه اعتباردهی باعث شد که محدودیت‌هایی که بنگاه‌ها و کسب‌وکارهای کوچک، و همچنین خانوارهای بی‌بضاعت در دریافت اعتبار داشتند از بین برود و فرصتی برای ایجاد اشتغال بیشتر و کاهش سطح فقر افراد فراهم شود.

4- توجه به آموزش و توانمندی زنان: بررسی تجارب کشورها نشان می‌دهد، یکی از عوامل مهم در کاهش فقر توجه به آموزش و توانمندی زنان است. نسبت ثبت‌نام زنان نقش مهمی در کشورهای موفق جهت کاهش فقر دارد و باید در اولویت توجه سیاست‌گذاران قرار گیرد. در برخی از کشورهایی که پرداخت یارانه مستقیم به خانوار در اولویت سیاست‌های حمایت از اقشار آسیب‌پذیر بوده است، پرداخت یارانه به‌شرط تحصیل زنان و دختران و یا پرداخت یارانه به زن خانوار تأثیرات معنی‌دارتری بر کاهش فقر داشته است.

5- ترویج رشد و توسعه متوازن بین مناطق: این سیاست به‌منظور بهبود دسترسی به زیرساخت‌های اجتماعی و اقتصادی کوچک‌مقیاس هدفمند و توسعه خدمات در مناطق غیربرخوردار و تقویت ظرفیت محلی (شهرداری‌ها، سازمان‌های اجتماعی و...) از طریق ایجاد جذابیت‌ها و مشوق‌هایی برای سرمایه‌گذاری در مناطق هدف در کشورهایی که موفق به کاهش فقر شده‌اند، صورت پذیرفته است.

6- ایجاد زمینه‌های اشتغال عمومی برای فقرا: ایجاد اشتغال و تأمین زیرساخت‌های جامعه و خدمات از طریق کارهای طالب نیروی کار به‌صورت برنامه کار عمومی کوچک‌مقیاس به‌ویژه با جوامع و دولت‌های محلی که به‌سادگی از طریق عقد قرارداد دولتی و با خصوصی قابل‌اجرا است ازجمله سیاست‌هایی بوده است که درزمینه کاهش فقر در برخی از کشورها در نظر گرفته‌شده است. برنامه‌های اشتغال عمومی چهار نوع است: کوتاه‌مدت، بلندمدت، ایجاد ساختارها و آموزش. برنامه‌های اشتغال عمومی کوتاه‌مدت برنامه‌هایی هستند مبتنی بر «ایجاد چتر حمایتی برای اقشار آسیب‌پذیر» که درآمد این اقشار را در شرایط بحران درآمدی تأمین کند. برنامه‌های بلندمدت اشتغال شامل «بیمه بیکاری» می‌شود که در هر کشوری مدلی از آن پیاده می‌شود. نوع سوم برنامه‌های اشتغال عمومی «ایجاد زیرساخت‌ها»ست که به‌خصوص بعد از بحران‌های اقتصادی یا فجایع طبیعی ضروری به نظر می‌رسد. اساس نوع دیگری از برنامه‌های اشتغال عمومی «آموزش» است؛ برنامه‌هایی آموزشی که افراد را ترغیب به پس‌انداز برای ایجاد اشتغال می‌کند.

7- نگاه سیستمی به کاهش فقر: تجربیات کشورهای مختلف درزمینه سیاست‌های فقرزدایی نشان از آن دارد که برای موفقیت در این امر باید برآیند سه ضلع رشد، توزیع و مخارج اجتماعی را در نظر داشت. به‌عنوان‌مثال در یک کشور با رشد خوب و توزیع خوب و نسبت مخارج اجتماعی متناسب می‌تواند به کاهش فقر منتج شود، اما در برخی از کشورها که رشد بالایی ندارند توزیع خوب و عملکرد اجتماعی حمایت‌کننده و یا در شکل دیگر تأکید شدید بر مخارج اجتماعی با رشد اقتصادی ضعیف و توزیع نسبتاً خوب می‌تواند نتایج موفقی در کاهش فقر به همراه داشته باشد. بنابراین برآیند رشد، توزیع و عملکرد اجتماعی می‌تواند به کاهش فقر یاری رساند.

8- توانمندسازی فقرا: توانمندسازی فقرا هدف غایی است و برای توسعه اثربخش بسیار ضروری است. رویکرد توانمندسازی یک راهبرد مجزا و منفعل نیست و در کشورهای موفق توانمندسازی به‌مثابه توسعه و بسط دارایی‌ها و توانایی‌های فقرا برای مشارکت، گفت‌وگو و چانه‌زنی، تأثیر، کنترل و مسئولیت‌پذیر و پاسخ‌گو کردن مؤسسات و نهادهایی که بر زندگی آنان تأثیر می‌گذارند، تلقی می‌شود. ازآنجایی‌که فقر، پدیده‌ای چندبعدی است، فقرا به طیفی از دارایی‌ها و قابلیت‌ها در سطح فردی (مانند سلامت، آموزش و مسکن) و در سطح جمعی (مانند توانایی برای سازمان‌دهی و بسیج اقدامات جمعی برای حل مسائل و مشکلات خود) نیاز دارند و سیاست‌هایی درزمینه توانمندسازی فقرا موفق بوده است که به ارتقای قابلیت فردی و جمعی فقرا توجه داشته است.

بر اساس مطالب بیان‌شده می‌توان بیان داشت، اگرچه راهبردهای کاهش فقر در ایران جنبه‌های مختلفی را در نظر داشته است، اما سیاست‌های فقرزدایی در ایران در سه محور تأمین مالی خرد، خدمات‌رسانی به روستاها و پرداخت یارانه‌های نقدی و غیر نقدی محدودشده است که دراین‌بین خدمات‌رسانی به روستاها اثرات قابل‌توجهی را در کاهش محرومیت و فقر داشته است. بنابراین یکی از مسیرهایی که می‌تواند توسط سیاست‌گذاری در پیش‌گرفته شود، شناسایی اقدامات انجام‌شده و سیاست‌های اتخاذشده در کشورهای مختلف است به‌خصوص کشورهایی که شرایطی مشابه ایران داشته‌اند.