خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران همواره یکی از مسائلی بود که اقتصاددانان و سیاست‌گذاران اقتصادی برای پیشرفت و توسعه اقتصادی آن را پیشنهاد می‌کرده‌اند. در اواخر دهه 1380 و اوایل دهه 1390 خصوصی‌سازی عظیمی در اقتصاد کشور صورت گرفت اما نحوه این خصوصی‌سازی‌ها مورد انتقاد طیف وسیعی از کارشناسان اقتصادی قرار گرفت. اما از منظر حقوقی، کمتر به این مسئله پرداخته شده است. بیژن عباسی، دانشیار حقوق دانشگاه تهران، و مینا اکبری، دانشجوی دکتری حقوق عمومی در پردیس فارابی این دانشگاه، تحقیقی را با عنوان «نقش نهادهای عمومی غیردولتی در خصوصی‌سازی ایران و آثار آن» انجام داده‌اند که نتایج آن در شماره 21 فصلنامه علمی – پژوهشی «برنامه‌ریزی و بودجه» منتشر شده است. آنها تلاش کرده‌اند از زاویه حقوقی به خصوصی‌سازی‌های ایران بپردازند و روش‌هایی را برای خصوصی‌سازی مطلوب در آینده پیشنهاد کرده‌‌اند که در ادامه فکر اصلی کار پژوهشی آنها را می‌خوانید.

تجربه نشان داده است که دخالت مستقیم دولت در اقتصاد، به شکل تصدی‌گری اقتصادی، نه‌تنها نتواسته مشکلات اقتصادی را مرتفع سازد، بلکه در بسیاری موارد، مانع رشد و توسعه بوده است. از آنجا که بخش خصوصی همواره به دنبال بیشتر کردن سود است، کارآمدی دغدغه مهم‌تری برای این بخش محسوب می‌شود؛ در حالی که رسیدن به چنین هدفی در اقتصاد دولتی از اهمیت کمتری برخوردار است چرا که دولت به دنبال ارائه خدمات عمومی است و به دلیل اینکه خدمات ارائه‌شده توسط دولت یا رایگان است یا ارزان‌تر از خدمات مشابه، باعث تحمیل هزینه های سنگینی به دولت می‌شود. بنابراین خصوصی‌سازی یکی از راه‌های بهینه‌تر کردن اقتصاد است. خصوصی‌سازی خیلی ساده به معنی واگذاری بنگاه‌های دولتی است که فرایندی اجرایی، مالی و حقوقی است و اکثر دولت‌های جهان از اواخر دهه 1980 برای انجام اصلاحات در اقتصاد و نظام اداری کشورشان آن را اجرا می‌کنند. در ایران نیز چند سالی است که سیاست‌های خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت مد نظر قرار گرفته است. در این راستا قواعد و مقررات فراوانی در قوانین بودجه و قوانین برنامه توسعه کشور، به‌خصوص قانون برنامه سوم و چهارم توسعه درباره واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی مقرر شده است. همچنین سند جامع کشور ما در مورد خصوصی‌سازی قانون، اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز در همین ارتباط تصویب شده است.

اما مسئله قابل توجه این است که بررسی‌ها و آمارهای اعلام شده از جریان واگذاری‌ها در ایران حاکی از آن است که درصد قابل‌توجهی از بنگاه‌های دولتی در جریان خصوصی‌سازی نه به بخش خصوصی بلکه مجدداً به بخش عمومی واگذار شده‌اند؛ به طوری که نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، ستاد فرمان اجرایی، شرکت‌های زیر نظر برخی نهادهای نظامی، سازمان بازنشستگی و نظایر آنها از جمله نهادهایی هستند که بیشترین سهم را از جریان واگذاری‌ها داشته‌اند. این نهادها امروزه به عنوان نهادهای شبه‌دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی شناخته می‌شوند. بنابراین، اصلی‌ترین پرسش این است که مداخله نهادهای عمومی غیردولتی چه آثاری را بر روند خصوصی‌سازی در کشور به همراه داشته و چه درسی باید از این وضعیت برای خصوصی‌سازی‌های آینده کشور گرفت.

جایگاه بخش خصوصی و عمومی در اقتصاد ایران

بخش عمومی در ایران را می‌توان به دو بخش دولتی و غیردولتی تقسیم کرد. طبق اصل 44 قانون اساسی، بخش دولتی یکی از پایه‌های نظام اقتصادی کشور است که مداخله مستقیم دولت در اقتصاد در این بخش انجام می‌شود. منظور از مداخله مستقیم این است که دولت با در نظر گرفتن مصالح ملی و منافع جمعی، مدیریت و مسئولیت برخی از واحدهای عمده اقتصادی را تحت انحصار خود درمی‌آورد. البته طبق ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 از سوی مقام معظم رهبری، بخشی از مواردی که در اصل 44 ذکر شده بود به بخش خصوصی واگذار شد. طبق ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز اداره امور بخش دولتی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، توسط دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های اداری از جمله وزارت‌خانه‌ها، هیئت دولت و شرکت‌های دولتی صورت می‌گیرد.

اما بخش عمومی غیردولتی که محل مناقشه در خصوصی‌سازی‌ها است طبق ماده 5 قانون محاسبات عمومی، واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون و به منظور انجام وظایف یا خدماتی که جنبه عمومی دارند تشکیل می‌شوند. فهرست این نهادها نیز طی یک ماده واحده در سال 1373 تصویب شده که اسامی بلندبالایی را شامل می‌شود. موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی عمدتا شامل بنیادها و نهادهای ارائه‌کننده خدمات عمومی اجتماعی هستند و از لحاظ نحوه ارتباط با دولت متفاوت با نهادهای دولتی‌اند. برخی از این نهادها مثل شهرداری‌ها برای انجام ماموریت‌های خود متکی به کمک‌های دولتی هستند، برخی کاملا از دولت مستقل‌اند و برخی تا حد زیادی تحت کنترل دولت هستند و مدیران آنها از سوی مقامات دولتی نصب و عزل می‌شوند.

بخش خصوصی در ایران نیز به دو بخش تعاونی و خصوصی تقسیم شده است. بخش تعاونی یکی از پایه‌های مستقل نظام اقتصادی کشور است که تشکیل‌دهندگان و اداره‌کنندگان آن اصولا اشخاص خصوصی هستند و بنابراین بخشی از مالکیت خصوصی محسوب می‌شود. اما بخش خصوصی آن بخشی است که تحت تملک و مدیریت افراد حقیقی و حقوقی خصوصی هستند. با این حال، لحن قوانین کشور طوری است که بخش خصوصی در حاشیه قرار می‌گیرد؛ بر اساس اصل 44 قانون اساسی، بخش خصوصی «شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است». بدین ترتیب، قانون اساسی اولویت را برای بخش‌های دولتی و تعاونی در نظر گرفته و بخش خصوصی را صرفا در محدوده بخشی کوچک و به عنوان مکمل سایر بخش‌ها به رسمیت شناخته است. می‌توان به نوعی گفت که بخش خصوصی فاقد اصالت اولیه در مهم‌ترین قانون کشور یعنی قانون اساسی است. در سه قانون برنامه توسعه نیز بخش خصوصی نقش خاصی نداشت و در قانون چهارم توسعه به آن بیشتر توجه شد. با ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، به بخش خصوصی اهمیت زیادی داده شد و به متن فعالیت اقتصادی آمد. 

چرا نه به نهادهای عمومی غیردولتی؟

خصوصی‌سازی با هدف کاهش نقش بخش عمومی در اقتصاد و حضور و مداخله مؤثر بخش خصوصی صورت می‌گیرد. اما اگر بنگاه‌های دولتی مجدداً طی یک فرایند پرهزینه و زمان‌بر به بخش عمومی واگذار شود، نه‌تنها اهداف موردنظر خصوصی‌سازی محقق نمی‌شود بلکه اثرات سوء بیشتری را بر کشور تحمیل می‌کند. خصوصی‌سازی‌هایی که بعد از ابلاغ سیاست‌های اصل 44 انجام شد، به دو روش موسسات عمومی غیردولتی را مالک بنگاه‌های دولتی کرد که عبارت بودند از خرید شرکت واگذارشده توسط این موسسات و نیز واگذاری بنگاه‌ها به این موسسات بابت رد دیون. شواهد حاکی است که 88 درصد بنگاه‌های واگذارشده از طریق مزایده‌ها، به وسیله موسسات عمومی غیردولتی خریداری شده‌اند. همچنین 44 درصد کل بنگاه‌ها بابت رد دیون و سهام عدالت واگذار شده‌اند. با اینکه از سال 93 واگذاری بابت رد دیون متوقف شد اما تا آن زمان، بسیاری از بنگاه‌های دولتی به همین طریق به موسسات عمومی غیردولتی واگذار شده بود.

واگذاری بنگاه‌های دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی آثار و عواقب ناگواری داشته است که می‌توان آنها را خیلی خلاصه به صورت موارد زیر فهرست کرد:

- کاهش کارایی بنگاه‌های واگذارشده

- کمرنگ شدن اصل پاسخ‌گویی

- خدشه‌دار شدن اصل شفافیت

- احتمال نقض اصل برابری در استفاده خدمات عمومی و حمایت از حق حاکمیت شهروندان

- از بین رفتن فضای رقابتی و ایجاد انحصار

- انتقال مالکیت شرکت‌های دولتی و منتقل نشدن مدیریت آنها.

راهکارهایی برای آینده

برنامه خصوصی‌سازی در ایران از سوی بسیاری از کارشناسان ناموفق شناخته شده است. سؤال اینجاست که چه الزاماتی باید وجود داشته باشد تا خصوصی‌سازی به طور موفقیت‌آمیزی انجام شود. یکی از الزامات این است که در این برنامه باید حمایت بیشتری از بخش خصوصی انجام و این بخش تشویق به فعالیت و نقش بازی کردن بیشتر شود. برای همین هدف بود که در سال 1390 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار تصویب شد. برای مثال، در ماده 22 این قانون آمده است که «كلیه دستگاه‌های اجرایی مكلفند در انتخاب طرف قرارداد در معاملات خود از جمله پیمانكارها و امثال آنها، چنانچه اشخاص حقوقی بخش عمومی اعم از دولتی و غیردولتی و اشخاص حقیقی و حقوقی بخش‌های تعاونی و خصوصی از لحاظ ضوابط عمومی انتخاب طرف قرارداد در شرایط برابر باشند، اشخاص حقیقی و حقوقی بخش‌های تعاونی و خصوصی را در اولویت قرار دهند».

یکی دیگر از الزامات یک برنامه خصوصی‌سازی موفق در ایران، توجه بیشتر به بخش تعاونی است. شفافیت و ایجاد فضای رقابتی می‌تواند از جمله الزامات دیگر در این برنامه باشد. یکی از دلایل بی‌تحرکی در بخش خصوصی، احتمال انتقال کارخانه‌ها و بنگاه‌های اقتصادی به شخصیت‌های ذی‌نفوذ و مراکز شبه‌دولتی است. بدین خاطر، باید سیاست رقابت‌پذیری در نظر گرفته شود و هر نوع رابطه اداری، رانت‌های اطلاعاتی مضر نسبت به منافع ملی و خارج از معادلات اقتصادی قطع شود. این امر نیازمند کنترل و نظارت دقیق بر حسن اجرای برنامه‌ها است. تجربه نشان می‌دهد هر زمان که خصوصی‌سازی در مسیر صحیح خود قرار نگرفته و نتوانسته عدالت اولیه را در جامعه فراهم کند، نه‌تنها کمکی به اصلاح ساختار اقتصادی نکرده بلکه شبکه‌های جدید قدرت را به وجود آورده است.

تقویت نهادهای مقررات‌گذار و ناظر نیز از دیگر الزامات یک برنامه خصوصی‌سازی موفق در ایران خواهد بود. کمبود نهادهای مقررات‌گذار و ناظر در کشور نیز از جمله ضعف‌های نظارتی نظام اقتصادی کشور محسوب می‌شود. از آن سو، نهادهای مقررات‌گذار و ناظر موجود نیز تاکنون نتوانسته‌اند به طور کامل اهداف مورد نظر را محقق کنند.

خصوصی‌سازی زمانی روند مطلوب عملیاتی پیدا می‌كند كه نرخ سرمایه‌گذاری بخش خصوصی از نرخ سرمایه‌گذاری بخش عمومی پیشی بگیرد. پیش‌بینی نصاب 40 درصدی به عنوان مجوز برای واگذاری بنگاه‌های دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی، در قانون به دلیل احتمال عدم توانایی مالی بخش خصوصی در خرید برخی از بنگاه‌ها بوده است؛ اما دولت می‌تواند از طریق اصلاح قوانین، فعالیت نهادهای عمومی را محدود كند. مثلاً حداکثر 40 درصد از سهم بازار را به نصاب کمتری تغییر دهد. علاوه بر این، برای مواردی که بنگاهی به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار می‌شود، شرط کند که نهاد عمومی غیردولتی باید ظرف چند سال سهام شرکت را در بازار سهام عرضه کند. با این کار، از یک سو، خود دولت بنگاه‌داری نمی‌کند و از سوی دیگر، باعث می‌شود تا بخش عمومی بزرگ نشود و علاوه بر این، یک دوره گذار تعریف می‌شود که خصوصی‌سازی را تسهیل می‌کند. در این صورت، علاوه بر اینکه تأمین مالی دولت تحقق پیدا می‌کند، بخش خصوصی واقعی نیز وارد بازار می‌شود. به علاوه، توجه بیشتر به بخش تعاونی، گسترش رقابت و افزایش شفافیت در مراحل مختلف واگذاری نیز می‌تواند در جهت تحقق اهداف خصوصی‌سازی مؤثر باشد.