یکی از موضوعات سیاستی چالش‌برانگیز در انتخابات اغلب کشورها بحث مالیات‌هاست. در ایران معمولا ‌مسئله مالیات یکی از مشکلات اصلی بنگاه‌های اقتصادی برشمرده می‌شود،‌ اما کمتر در انتخابات مورد توجه قرار می‌گیرد. در سال‌های اخیر مطالبه‌هایی مبنی بر کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی و عادلانه شدن نظام مالیاتی مطرح شده است که نشان از افزایش اهمیت موضوع دارد. در انتخابات اخیر نیز وعده‌هایی در خصوص اصلاح نظام مالیاتی به نفع همه اقشار مطرح شد. در این نوشتار تلاش می‌شود وضعیت مالیات‌ها در ایران بررسی و با سایر کشورها مقایسه شود.

شکل ۱ نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی را در مقابل تولید ناخالص داخلی سرانه برای کشورهای دنیا در سال ۱۳۸۷ ترسیم می‌کند. به نظر می‌رسد کشورهایی که از سطح بالاتر توسعه‌یافتگی برخوردارند، سهم بالاتری از تولید سالانه خود را به صورت مالیات اخذ می‌کنند. این تصویر شاید به نوعی خلاف انتظار باشد. چراکه معمولا مالیات مانعی برای تولید به حساب می‌آید،‌ اما این نمودار خلاف این را نشان می‌دهد. وضعیت ایران در این نمودار مبین سهم بسیار پایین مالیات در تولید است. در واقع باتوجه به سطح توسعه‌یافتگی ایران انتظار می‌رفت نسبت مالیات به تولید در حدود ۲۰ درصد باشد در حالی که وضعیت فعلی زیر ۷ درصد است.

برای روشن شدن ظرفیت مالیات‌ستانی دولت در ایران،‌ شکل ۲ سهم مالیات از تولید را برای سال‌های ۱۳۵۰ تا ۱۳۹۴ نشان می‌دهد. به طور متوسط در کل این دوره ۵.۴ درصد از تولید به صورت مالیات اخذ شده است. در واقع غیر از برخی از سال‌ها در دهه ۱۳۵۰ سهم مالیات از تولید همواره زیر ۷ درصد بوده است. نکته جالب توجه آن است که در این بازه اصلاحات قانونی قابل توجهی رخ داده است. به طور مثال در اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم سال ۱۳۸۰ مالیات بر اشخاص حقوقی (شرکت‌ها)‌ از ۹ نرخ متمایز برای سطوح مختلف سود با حداکثر نرخ مالیات بالای ۵۰ درصد به یک نرخ ثابت ۲۵ درصد تغییر کرد. این البته تنها تغییر در اصلاح ۱۳۸۰ نبوده ولی به نظر می‌رسد هیچ‌یک از اصلاحات این سال اثری قابل توجه بر توان مالیات‌ستانی دولت نداشته است. این نمودارها دو سؤال اساسی را در ذهن ایجاد می‌کند: چرا در ایران نسبت به سایر کشورها سهم درآمد دولت از مالیات کم است؟ و اینکه چرا توسعه‌یافتگی و مالیات‌ستانی یک رابطه مثبت با هم دارند؟

وضعیت مالیات‌ها در ایران

سهم پایین مالیات لزوما به معنای عدم ایجاد مانع برای فعالیت بنگاه‌ها نیست. ممکن است دولت مالیات اندکی جمع کند اما به علت پیچیدگی و طراحی ناصحیح نظام مالیاتی،‌ فشار مضاعفی بر فعالان اقتصادی در بخش رسمی وارد کند. گزارش سالانه فعالیت‌های اقتصادی بانک جهانی[i] نشانگر آن است که زمانی که یک بنگاه نمونه برای محاسبه و پرداخت مالیات‌ها در ایران صرف می‌کند ۳۴۴ ساعت در سال است. رتبه وضعیت مالیات‌ستانی از بنگاه‌ها نیز برای ایران ۱۰۰ گزارش شده است. بسیاری از کشورهایی که سهم به مراتب بیشتری از تولید را به عنوان مالیات اخذ می‌کنند از رتبه بهتری نسبت به ایران در زمینه مالیات‌ها برخوردارند.

دوگانه سهم پایین مالیات از تولید و فشار زیاد به بنگاه‌های رسمی این‌طور قابل تحلیل است که بخش‌های گسترده‌ای از اقتصاد یا رسما از مالیات معاف هستند و یا به صورت غیررسمی و خارج از چتر مالیاتی فعالیت می‌کنند. معافیت‌های بخشی و موردی با هدف تشویق فعالیت‌های هدف ایجاد می‌شوند، اما مسیری برای فرار مالیاتی ایجاد می‌کنند و باعث پیچیدگی بیشتر نظام مالیاتی می‌شوند. فشار زیاد نظام مالیاتی به بنگاه‌های رسمی انگیزه بنگاه‌های کوچک غیررسمی را برای توسعه فعالیت‌‌هایشان کاهش می‌دهد. از این جهت پیچیدگی و بعضا بی‌عدالتی‌های موجود در نظام مالیاتی، مانع گسترش فعالیت بنگاه‌ها و نیز ایجاد انگیزه برای صرف منابع در یافتن مسیرهای فرار و اجتناب از مالیات می‌شود که در هر حال مانع اساسی برای توسعه به حساب می‌آید.

رابطه مثبت بین مالیات و توسعه؟

بدیهی است که رابطه مشهود در شکل ۱ به هیچ وجه تفسیر علّی ندارد و ممکن است به دلیل دیگری بین متغیر سهم مالیات و سطح توسعه‌یافتگی ارتباط مثبت مشاهده شود. برای مثال دولت در کشورهای پیشرفته قدرت حاکمیت بالایی دارد و می‌تواند با قدرت به اعمال قانون بپردازد. یکی از حوزه‌های اعمال قانون، مالیات‌هاست که منجر به افزایش سهم مالیات‌ها از تولید می‌شود. اما حوزه‌های دیگر اعمال قانون،‌ مثل حفاظت از حقوق مالکیت خصوصی در افزایش سطح درآمد سرانه نقش دارند. لذا رابطه مثبت بین مالیات و توسعه ممکن است صرفا به دلیل عواملی باشد که در شکل ۱ غایب هستند. با وجود این می‌توان دلایلی برای اثرگذاری مثبت مالیات بر توسعه ذکر کرد که در ادامه به دو علت عمده این مطلب اشاره می‌شود.

مکانیزمی که معمولا برای اثرگذاری مثبت مالیات‌ستانی بر توسعه ذکر می‌شود افزایش پاسخ‌گویی دولت است. نقش جدی مردم در تامین مالی دولت از طریق پرداخت مالیات می‌تواند به افزایش پاسخ‌گویی حاکمیت بینجامد. از طرف دیگر دولتی که عمده منابع خود را از طریق دیگر (مثل درآمد نفت و کمک‌های بین‌المللی) به دست می‌آورد لازم نیست پاسخ‌گو باشد. در واقع در چنین شرایطی مردم دست مطالبه به سوی دولت دراز خواهند کرد و طلب توزیع منابع خواهند داشت. با اینکه افزایش پاسخ‌گویی مهم است،‌ اما مکانیزم‌های دیگری نیز می‌توان برای تاثیرگذاری مالیات بر توسعه ترسیم کرد. برای این منظور باید توجه کرد که ایجاد یک نظام کارآمد مالیاتی نیازمند سرمایه‌گذاری توسط دولت است. این سرمایه‌گذاری می‌تواند در قالب ایجاد زیرساخت‌های اطلاعاتی،‌ آموزش کارمندان سازمان امور مالیاتی،‌ ایجاد مقبولیت اجتماعی پرداخت مالیات و... انجام شود. در هر صورت منابع دولت باید از مقاصد دیگر به سمت بهبود نظام مالیاتی سوق داده شود. سؤال اساسی اینجاست که در چه شرایطی دولت‌‌ها انگیزه خواهند داشت تا منابع لازم را برای بهبود نظام مالیاتی صرف کنند؟[ii]‌

ظرفیت‌سازی در حوزه مالیات باعث افزایش توان مالیات‌ستانی دولت می‌شود، اما این افزایش متناسب با کل تولید اقتصاد برای دولت درآمد ایجاد می‌کند. از این رو می‌توان گفت که هرچه ظرفیت تولیدی یک اقتصاد بیشتر باشد،‌ منفعت حاصل از سرمایه‌گذاری در مالیات‌ستانی بیشتر می‌شود. در واقع اصلاحاتی که به بهبود ظرفیت تولیدی اقتصاد می‌انجامد انگیزه سیاست‌گذار برای سرمایه‌گذاری در مالیات‌ستانی را تقویت می‌کند. برای مثال اگر با تقویت حقوق قراردادها،‌ شراکت‌های سودده بیشتری شکل گیرد،‌ انگیزه سرمایه‌گذاری در اخذ مالیات تقویت می‌شود. به عبارت دقیق‌تر سیاست‌های مولد تولید و ظرفیت‌ساز مالیاتی مکمل یکدیگر هستند. این مکمل بودن از طرف دیگر هم برقرار است. یعنی وقتی دولتی در مالیات‌ستانی سرمایه‌گذاری می‌کند،‌ حال انگیزه پیدا می‌کند که در اصلاحات مولد تولید هم پیشروی کند، چراکه قسمتی از تولیدِ حاصل به دولت خواهد رسید.

مکانیزم دیگری که انگیزه‌های سرمایه‌گذاری در مالیات‌ستانی را شکل می‌دهد،‌ اهمیت رانتِ حضور در دولت نسبت به تولید کالای عمومی است. اگر سیاست‌های فرقه‌ای بر عام‌المنفعه غلبه داشته باشد دو مکانیزم فعال می‌شود: اولا مردم تمایلی به پرداخت مالیات نخواهند داشت، ‌چراکه درآمد حاصل صرف منافع عمومی نمی‌شود و توسط دولت حاکم و به منظور تامین رانت طرفداران استفاده می‌شود؛ ثانیا دولت حاکم ملاحظه می‌کند که به جای صرف منابع موجود در توسعه ظرفیت مالیات‌ستانی می‌تواند آن‌را به مصرف خود و طرفدارانش برساند. به علاوه با ایجاد ظرفیت مالیات‌ستانی این امکان را به رقیب می‌دهد که وقتی روی کار آمد از مردم (که شامل دولت فعلی خواهد بود) مالیات بیشتری بگیرد و صرف منافع خود کند. از این رو انگیزه دولت برای سرمایه‌گذاری در ظرفیت مالیات‌ستانی کم می‌شود. طبیعی است که سیاست‌های فرقه‌ای در کشورهای کمتر توسعه‌یافته به دلیل عدم حضور نهادهای ناظر بر فعالیت دولت یا تمرکز قدرت محتمل‌تر هستند. یک پیش‌بینی مکانیزم فوق این است که در شرایط افزایش منفعت کالای عمومی (مثل تهدید خارجی یا جنگ خارجی)‌ انگیزه دولت برای سرمایه‌گذاری در مالیات‌ستانی افزایش می‌یابد. با توجه به توسعه جدی مالیات بر درآمد در جنگ جهانی دوم به نظر می‌رسد این مکانیزم از اهمیت بالایی برخوردار باشد.

جمع‌بندی

ایران در مقایسه با کشورهای در سطح توسعه‌یافتگی مشابه،‌ مالیات اندکی اخذ می‌کند و اصلاحات متعدد مالیاتی نتوانسته به بهبود قابل توجه درآمدهای مالیاتی بینجامد. به علاوه فشار نظام مالیاتی بر بنگاه‌های رسمی بالاست و شاید یک مانع جدی برای توسعه و رسمی شدن فعالیت‌های غیررسمی باشد. از طرف دیگر داده‌ها نشانگر یک رابطه مثبت بین توسعه‌یافتگی و سهم مالیات از تولید است. مکانیزم‌هایی که می‌توانند توضیح‌دهنده رابطه مثبت مشاهده‌شده بین مالیات و توسعه‌یافتگی باشند شامل افزایش پاسخ‌گویی دولت و‌ افزایش منفعت حاصل از اجرای سیاست‌های مولد تولید در صورت اخذ مالیات بیشتر است.

شکل ۱ـ مالیات و تولید ناخالص داخلی در کشورهای دنیا‌ (سال ۱۳۸۷)

توضیحات: محور عمودی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۷ (٪) و محور افقی تولید ناخالص داخلی سرانه (دلار برابری قدرت خرید)‌ در همین سال را به صورت لگاریتمی نشان می‌دهد. خط پیوسته نشانگر بهترین خط راستی است که به مجموعه نقاط نمودار برازش می‌شود.

شکل ۲ـ نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی

توضیحات: نقاط به‌هم‌پیوسته نسبت درآمدهای مالیاتی (بدون مالیات عملکرد نفت و تسعیر نرخ ارز) به تولید ناخالص داخلی را در سال‌های مختلف نشان می‌دهد. متوسط این نسبت در بازه 1350 تا 139۴ حدوداً 5.4 درصد بوده است که خط افقی مشکی آن را نشان می‌دهد. منبع داده‌های درآمدهای مالیاتی بانک مرکزی و سازمان امور مالیاتی است. تولید ناخالص داخلی تا سال ۱۳۹۳ از بانک مرکزی گرفته شده است. تولید ناخالص داخلی سال ۱۳۹۴ برآورد شده است.