قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور ابلاغ شد. قانون مزبور حرکت نوینی در زمینه تدوین و تصویب برنامه‌های پنجساله توسعه کشور بود که شاید بتوان آن را ماحصل نگاه دولت یازدهم به سازمان برنامه‌وبودجه کشور به‌عنوان سازمان تنظیم‌گر توسعه کشور و نوعی «نظام تدبیر کشور» تلقی کرد. ایده اولیه این قانون بر این مبنا شکل گرفت که برخی از احکام دائمی که در برنامه‌های توسعه تکرار می‌شوند به‌صورت یک قانون دائمی درآیند. مشابه آنچه در قانون تنظیم مقررات مالی دولت در اوایل دهه هشتاد شکل گرفت و تبصره‌های دائمی و تکراری لوایح بودجه را در خود جای داد.

قانون احکام دائمی توسعه بایستی به‌عنوان مبنایی برای ریل‌گذاری فرایند تدوین، تصویب و اجرای برنامه‌های پنجساله توسعه کشور ملاک عمل قرار گیرد و مالاً اثرات خود را در لوایح بودجه سنواتی کشور و نیز سایر قوانین عادی نشان دهد و از این حیث دارای اهمیت دوچندانی است.

یکی از نقدهای جدی و متواتری که به برنامه‌های توسعه قبل و بعد از انقلاب وارد می‌شود این است که نگاه به برنامه‌های توسعه غالباً سخت‌افزاری، تک ساحتی و بر اساس ابعاد فیزیکی و ساختاری توسعه است و مقولات فرهنگی و اجتماعی کمتر مطمع نظر قرار می‌گیرند. به‌عبارت‌دیگر اگرچه قوانین برنامه تحت عنوان «برنامه پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور» تدوین می‌شود ولی وجه اقتصادی آن پررنگ‌تر است و به همین دلیل جداول و شاخص‌های این برنامه‌ها غالباً متغیرهای اقتصادی نظیر رشد و ... را هدف‌گیری می‌کند و به نظر می‌رسد متأثر از نگاه همه‌جانبه به توسعه در دولت یازدهم و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است که برای اولین بار در برنامه ششم جدول شاخص‌های اجتماعی که به مقولات توسعه اجتماعی، آسیب‌های اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی می‌پردازد، در متن احکام برنامه توسعه آمده است.

خوشبختانه در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که از ابتدای سال جاری لازم‌الاجرا شد احکام معطوف به حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، نظام چندلایه تأمین اجتماعی، توسعه اجتماعی، گفتمان خیر جمعی و ... گنجانده‌شده است که می‌تواند برگ زرینی در تاریخ فعالیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تلقی شود.

به‌موجب مواد 3 و 5 قانون مزبور، زمینه شکل‌گیری نظام چندلایه تأمین اجتماعی در حوزه بیمه‌های اجتماعی در سطوح مازاد و مکمل فراهم‌شده است و ضمن اینکه زمینه رقابت‌پذیری در حیطه بیمه‌های اجتماعی مکمل را تحت نظارت عالیه و راهبری و تنظیم‌گری مقرراتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فراهم ساخته است، به سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی اجازه داده است که بر اساس روش حساب‌های انفرادی، پوشش بیمه‌ای سطوح مازاد بر پایه خدمات بیمه بازنشستگی را در قالب صندوق‌های مجازی برای مخاطبین خود فراهم سازند که می‌تواند گام بلندی در شکل‌گیری نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی است.

ماده 3- «به‌منظور فراهم نمودن شرایط رقابتی و افزایش کارآمدی بیمه‌های بازنشستگی و جلوگیری از ایجاد هرگونه انحصار یا امتیاز ویژه برای صندوق‌های بازنشستگی اعم از خصوصی، تعاونی یا دولتی اجازه داده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی غیردولتی با تضمین پوشش تعهدات آتی بیمه‌شدگان بازنشسته بر اساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، ایجاد گردد.

تبصره- فعالیت این‌گونه صندوق‌ها در لایه بیمه‌های مکمل و در قالب نظام تأمین اجتماعی چندلایه است.»

ماده 5- «به‌منظور برقراری بیمه تکمیلی بازنشستگی، صندوق‌های بیمه اجتماعی مجازند نسبت به افتتاح حساب‌های انفرادی شخصی جهت بیمه‌شدگان با مشارکت فرد بیمه‌شده اقدام نمایند.»

و اما نقطه عطف قانون یادشده، ماده 57 آن و به‌ویژه بندهای«الف» و«پ» ماده مزبور و تبصره‌های 1 و 2 بند «الف» آن است که به‌نوعی احیاء مجدد و بازآفرینی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383) خواهد بود. چراکه قانون مزبور بعدها و به‌ویژه پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری (ماده 113 و اصلاحیه آن) و ادغام سه وزارتخانه تعاون، کار و امور اجتماعی و رفاه و تأمین اجتماعی، قدری کمرنگ شده بود و بخشی از وظایف و اختیارات آن به جاهای دیگر محول شده بود. بندهای «الف» و «پ» و تبصره‌های 1 و 2 بند الف ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، عملاً نسبت به تجمیع و تمرکز وظایف مربوط به «توسعه اجتماعی»، «سلامت اجتماعی» و در یک‌کلام قلمروی «رفاه و تأمین‌اجتماعی» در ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اقدام کرد و آن را در یک پیوستار منسجم و یکپارچه قرار داد و علاوه بر آن، ضمانت اجرایی مصوبات شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی را افزایش داد. بدین ترتیب که مصوبات شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی را مشابه با مصوبات شورای اقتصاد به‌مثابه مصوبات هیأت وزیران تلقی کرد و همچنین کلیه شوراهای متعدد و متکثر مربوط به حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای را در قالب شوراهای راهبردی و تخصصی سه‌گانه امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در زیرمجموعه شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی ساماندهی کرد.

به‌عبارت‌دیگر متناظر با شورای اقتصاد و سازمان برنامه‌وبودجه در حوزه «توسعه اقتصادی»، جایگاهی متناظر تحت عنوان شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حوزه «توسعه اجتماعی» تعریف شد تا به‌عنوان سخنگوی وجه اجتماعی دولت، مابه ازای اجتماعی تصمیمات و اقدامات اقتصادی دولت را تعریف و مردم را در مقابل پریشانی‌های اقتصادی و اجتماعی مورد صیانت و حمایت قرار دهد.

در بند الف ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف شده است تا نسبت به پایش و پیمایش اثرات اقدامات و برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی و ... دولت بر جامعه و اثرسنجی آن بر درآمد- هزینه خانوارها اقدام و متناظر و متناسب با آن‌ها نسبت به طراحی و اجرای بسته‌های سیاستی چهارگانه «صیانت اجتماعی»، «حمایت اجتماعی»، «مساعدت اجتماعی»، «بیمه‌های اجتماعی» اقدام کند.

*ماده 57-

«الف- به‌منظور بسط و گسترش هرچه بیشتر عدالت اجتماعی در جامعه، کاهش فقر و نابرابری، تحقق اقتصاد مقاومتی و عدالت‌بنیان کردن توسعه اقتصادی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است نسبت به رصد شاخص‌های رفاه و
تأمین اجتماعی و تقویم و اثرسنجی برنامه‌ها و اقدامات اقتصادی بر وضعیت و کیفیت زندگی اقشار و گروه‌های هدف اقدام و نسبت به تهیه و تدوین و اجرای (بسته‌های سیاستی) زیر متناسب با فرآیندهای رشد، توسعه و پیشرفت مبادرت کند:

• بسته سیاستی (صیانت اجتماعی) مبتنی بر مصون‌سازی و پیشگیری از بروز مخاطرات و آسیب‌های اجتماعی و مداخله مؤثر برای کاهش و کنترل آسیب‌های اجتماعی و تحکیم و تقویت پیوندهای اجتماعی.
• بسته سیاستی (حمایت اجتماعی) مبتنی بر ارائه خدمات اجتماعی متناسب با نیازهای جسمی و روانی اقشار و گروه‌های هدف جهت برابرسازی فرصت‌ها و زمینه‌سازی بازگشت و حضور فعال افراد آسیب‌دیده در اجتماع.
• بسته سیاستی (مساعدت اجتماعی) مبتنی بر ارائه خدمات جبرانی و ترمیمی متناسب با نیازهای معنوی و مادی اقشار و گروه‌های هدف از طریق توانمندسازی، کارگستری، مهارت‌آموزی و ایجاد زمینه‌های خوداتکائی آن‌ها.
• بسته سیاستی (بیمه‌های اجتماعی) مبتنی بر ایجاد زمینه جلب مشارکت بیشتر ذی‌نفعان در تأمین مالی خدمات‌اجتماعی از طریق افزایش ضریب نفوذ بیمه‌های اجتماعی درمانی و بازنشستگی در کشور.»

بند الف ماده 57 قانون احکام دائمی، تضمین‌کننده مقارنت و ملازمت عدالت با پیشرفت (رشد و توسعه) کشور و بسترساز تحقق عدالت اجتماعی خواهد بود. بدین معنا که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در فرایند رشد، توسعه و پیشرفت کشور به‌عنوان دیدبان عدالت اجتماعی عمل کرده و متناسب با اثرات نامساعدی که شرایط و مقتضیات روز جامعه و نیز متناظر با تبعات اقدامات اقتصادی بر شرایط زندگی مردم (معیشت، سلامت و ...) بسته‌های سیاستی مربوطه را طراحی و به مورداجرا خواهد گذاشت. تدوین و اجرای بسته‌های سیاستی اجتماعی موصوف باعث می‌شود که پیوستاری یکپارچه و منسجم از رفاه و تأمین اجتماعی شکل بگیرد که بتواند«یک حادثه‌دیده» و «آسیب‌دیده» را تبدیل به «مددجو» و سپس به یک «توان‌خواه» تبدیل و بعداً او را به توانمندی برساند و به «باز اجتماعی شدن» او کمک کرده و به مرحله‌ای برساند که فرد بتواند بخشی از منابع موردنیاز برای حمایت از خود را فراهم ساخته و با مساعدت و تشویق (یارانه) دولت تبدیل به «یک بیمه‌شده» و «بیمه پرداز» در سطح پایه بیمه‌های اجتماعی شود و سپس بر اساس مواد 3 و 5 همین قانون پوشش‌های سطوح مازاد و مکمل خدمات را با مشارکت خود دریافت کند.

تبصره 1 بند الف ماده 57 قانون، به رویکرد فعال دولت در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی پرداخته است و نیل به یک دولت مسئولیت‌پذیر و پاسخگو در حوزه توسعه اجتماعی را هدف‌گذاری کرده است. به‌عبارت‌دیگر در این تبصره از رویکردهای صدقه پروری، پذیرش و اصالت به فقر و اعمال روش‌های تحقیرآمیز، توده ستایانه و ... پرهیز شده و دولت مکلف شده است که اول به سراغ مددجویان و نیازمندان و افراد آسیب‌پذیر برود و با استفاده از منابع یارانه‌ای و ... رفع انواع فقر را هدف‌گیری کند.

«تبصره 1- اجرای مراتب فوق بر اساس نیازمندیابی فعال، غربالگری اجتماعی و آزمون وسع و متناسب با نیازهای اقشار و گروه‌های هدف انجام می‌پذیرد به‌نحوی‌که منجر به اثربخشی بیشتر اجرای هدفمندی یارانه‌ها شده و منابع مزبور به سمت خانوارهای نیازمند واجد شرایط هدایت و به‌منظور کاهش و رفع انواع مختلف فقر از قبیل فقر غذایی، معیشتی، بیمه‌ای، آموزشی و مسکن به‌کارگرفته می‌شود و در قالب اعطای یارانه‌های نقدی، کالایی، بیمه‌ای (درمان، بازنشستگی و بیکاری) مسکن اجتماعی و حمایتی و نظایر آن هزینه می‌شود.»

در این رویکرد نظام درآمد-هزینه خانوار شکل می‌گیرد و شناسنامه یا پرونده الکترونیک رفاه و تأمین اجتماعی برای هر خانواده ایجاد می‌شود و مبتنی بر آن، پایگاه اطلاعات جامع رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل می‌شود و جانمایی افراد نیازمند، مددجو، آسیب‌دیده، آسیب‌پذیر و یا در معرض آسیب در پهنه جغرافیایی و جمعیتی کشور مشخص و متناسب با نتایج حاصل از مقایسه وضع موجود و شرایط مطلوب (ممکن و مقدور) نسبت به اعطای خدمات و حمایت‌های نقدی و غیر نقدی اقدام می‌شود.

باهدف تحقق مراتب فوق و برای هماهنگی و نظارت و نیز ساماندهی شوراهای تصمیم سازی و تصمیم‌گیری موجود در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، به‌موجب تبصره 2 بند الف ماده 57 قانون، کلیه ساختارهای تصمیم سازی و تصمیم‌گیری در قالب شوراهای راهبردی و تخصصی سه‌گانه امدادی، حمایتی و بیمه‌ای موضوع ماده 16 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و در ذیل شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی ساماندهی شده‌اند.

«تبصره 2- به‌منظور هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و تقویت نظام چندلایه تأمین اجتماعی با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‌ها مشتمل بر خدمات حمایتی و توانمندسازی فقرا و محرومان و سایر گروه‌های هدف و کاهش آسیب‌های اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی پایه شامل مستمری‌های پایه و بیمه‌های مکمل بازنشستگی و هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های ذی‌ربط، تصویب شاخص‌های اجرائی برای تحقق اهداف، وضع آیین‌نامه و اسناد توسعه و ترتیبات شوراهای تخصصی و راهبردی برای حوزه‌های مذکور، تصمیمات شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی با تصویب وزرای عضو شورای مذکور و تأیید رئیس‌جمهور و ابلاغ وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم‌الاجراء است.»

نکته حائز اهمیت اینکه تبصره 2 مزبور ناظر بر این است که مصوبات شورایعالی رفاه و تأمین اجتماعی که بایستی منبعث از تکوین و فعالیت شوراهای سه‌گانه بیمه‌ای، حمایتی و امدادی (تبصره 1) و در قالب بسته‌های سیاستی چهارگانه «صیانت‌اجتماعی»، «حمایت اجتماعی»، «مساعدت اجتماعی» و «بیمه‌های اجتماعی» (بند الف) باشد، در حکم مصوبات هیأت وزیران قلمداد شده است و ضمانت اجرایی آن افزایش‌یافته است. صرف‌نظر از بند ب ماده 57 که سنخیتی با قانون احکام دائمی ندارد (بازنشستگی پیش از موعد روستائیان، عشایر و کشاورزان) در بند «پ» ماده مزبور انقلاب بزرگی در حیطه «سلامت اجتماعی» و حوزه «حمایتی» رفاه و تأمین اجتماعی صورت پذیرفته است و موجبات احیاء و بازآفرینی نقش سازمان بهزیستی کشور فراهم‌شده است. در این بند ضمن تجمیع و ساماندهی شوراهای متفرق و متکثر وجود در حوزه‌های سالمندان، کودکان، معلولان و ... در زیرمجموعه شورای راهبردی و تخصصی حمایتی (موضوع ماده 16 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی) بر اعمال رویکرد اجتماع‌محور و خانواده محور تأکید و بر بسط «گفتمان خیر جمعی» (همکاری‌های جمعی و مشارکت‌های مردمی و ...) تصریح‌شده است و در اجزاء 8 گانه بند «پ» به کلیه قلمروهای امداد اجتماعی، حمایت اجتماعی، صیانت اجتماعی، مساعدت اجتماعی و ... پرداخته‌شده و نیز وظایف و اختیارات مربوط به حمایت از کودکان، زنان، دختران، سالمندان، معلولان و ... را در سازمان بهزیستی کشور متمرکز ساخته است و بدین ترتیب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با سازمان بهزیستی کشور متولی حوزه «سلامت اجتماعی» کشور شده‌اند.

علاوه بر موارد شاخص و اصلی فوق التوصیف، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور متضمن احکام دیگری در حوزه اشتغال، رفع بیکاری و ... است که در جای خود قابل‌تأمل و بحث است.

بر همین اساس به نظر می‌رسد با تصویب و ابلاغ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، کشور در آستانه یک خیز بلند به‌سوی توسعه اجتماعی است و با توجه به مقدماتی که طی سال‌های اخیر در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای شکل‌گیری پایگاه اطلاعات جامع نظام رفاه و تأمین اجتماعی، شناسه و پرونده الکترونیک رفاه و تأمین اجتماعی، سامانه و پنجره واحد خدمات رفاه و تأمین اجتماعی و ... فراهم‌شده و برنامه‌های توسعه‌ای که اجرایی و عملیاتی شده است، می‌توان امیدوار بود که سال جاری و سال‌های آینده، شاهد شکل‌گیری نظام چندلایه رفاه و تأمین اجتماعی مبتنی بر لایه‌های «امدادی»، «حمایتی» و «بیمه‌ای» و سطوح «پایه»، «مازاد» و «مکمل» در قالب یک پیوستار یکپارچه باشیم و می‌توان و بایستی شعار «تأمین اجتماعی برای همه» را در دوره آتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مطرح و محقق ساخت و تحقق این امر دور از انتظار نیست چراکه دریکی دو سال اخیر پوشش صددرصدی بیمه پایه درمان محقق شده که با یک حساب سرانگشتی می‌توان گفت در قالب آن با تقبل حق بیمه سرانه هر خانوار از سوی دولت یازدهم، به هر خانوار از چندین میلیون خانواده ایرانی، ماهانه رقمی حدود 200 هزار تومان یارانه بابت تقبل حق بیمه پایه درمان آن‌ها پرداخت‌شده است که چیزی معادل یارانه نقدی 45 هزارتومانی است. صرف‌نظر از منابعی که دولت بابت اجرای طرح تحول در اختیار وزارت بهداشت قرار داده است.

فلذا به نظر می‌رسد اجرای سریع و دقیق ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، می‌تواند کشور و نظام را در ریل تحقق عدالت اجتماعی و توسعه همه‌جانبه، پایدار و متوازن قرار دهد.