حقوق کیفری باید آخرین حلقه تنظیم اقتصاد باشد، نه اولین واکنش سیاستگذار به هر ناهماهنگی. ابتدا باید مسیر قانونی روشن، منطقی و قابل اجرا باشد. اگر فعال اقتصادی با وجود چنین مسیری، عامدانه آن را دور زد و وارد فعالیت مجرمانه شد، آنگاه برخورد قاطع قانونی ضروری است.
عطاءالله اشرفی اصفهانی/عضو هیئت نمایندگان اتاق بازرگانی تهران
پیشنهاد اخیر رئیس سازمان توسعه تجارت مبنی بر تعلیق سهساله قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، موضوعی نیست که بتوان با یک «موافقم» یا «مخالفم» ساده از کنار آن عبور کرد. نفس طرح چنین پیشنهادی از سوی یکی از مهمترین متولیان تجارت خارجی کشور، پیش از هرچیز حامل یک پیام جدی است: بخشی از ساختار حقوقی و اجرایی حاکم بر تجارت ایران، بهجای آنکه صرفاً مانعی در برابر قاچاق باشد، در مواردی به افزایش هزینه، ریسک و پیچیدگی تجارت رسمی منجر شده است. این مسئله باید بدون هیجان و با نگاه کارشناسی بررسی شود.
هیچ فعال اقتصادی شناسنامهداری نمیتواند مخالف مبارزه با قاچاق باشد. قاچاق، رقیب نابرابر تولیدکننده، واردکننده و صادرکننده رسمی است؛ مالیات نمیپردازد، الزامات قانونی را رعایت نمیکند و بخشی از بازار را از بنگاههایی میگیرد که هزینه فعالیت شفاف را پرداخت میکنند. بنابراین اصل مبارزه با قاچاق نهتنها مورد اختلاف نیست، بلکه مطالبه بخش خصوصی واقعی نیز هست. اختلاف از جایی آغاز میشود که ابزار مبارزه با قاچاق، خود به مانعی برای فعالیت قانونی تبدیل شود.
مرز میان تجارت و جرم باید روشن باشد
یکی از بنیادیترین الزامات یک اقتصاد سالم، وجود مرزی شفاف میان «فعالیت اقتصادی قانونی»، «تخلف اداری» و «جرم اقتصادی» است. فعال اقتصادی باید پیش از آغاز یک معامله بداند چه قواعدی بر فعالیت او حاکم است، چه اسنادی باید ارائه کند، چه تعهداتی دارد و در صورت رعایت این الزامات، از امنیت حقوقی برخوردار خواهد بود. اما هنگامی که تعدد مقررات، بخشنامههای متغیر، سامانههای متعدد، الزامات ارزی و برداشتهای متفاوت دستگاهها وارد فرآیند تجارت میشوند، همین مرز شفاف بهتدریج مخدوش میشود.
در چنین فضایی، یک اختلاف در ارزشگذاری، طبقهبندی کالا، ثبت اطلاعات، منشأ ارز یا ایفای تعهدات ارزی ممکن است برای یک بنگاه اقتصادی تبعاتی بسیار فراتر از اختلاف اداری ایجاد کند. اینجاست که باید پرسید: آیا میتوان فعال اقتصادی باسابقه و شناسنامهدار را که در یک فرآیند پیچیده اداری دچار اختلاف یا خطا شده، با شبکهای که عامدانه و سازمانیافته اقدام به قاچاق میکند، با یک منطق حقوقی ارزیابی کرد؟ پاسخ باید منفی باشد. مبارزه مؤثر با قاچاق زمانی اتفاق میافتد که نظام حقوقی بتواند میان خطای تجاری، تخلف اداری و قاچاق سازمانیافته تفکیک قائل شود.
تجارت بیش از هرچیز به پیشبینیپذیری نیاز دارد
یکی از مهمترین مشکلات فعالان اقتصادی ایران، فقط نرخ ارز، تعرفه یا هزینه حملونقل نیست؛ مسئله مهمتر، «عدم قطعیت» است. بنگاه اقتصادی میتواند افزایش هزینه را تا حدودی در محاسبات خود لحاظ کند، اما نمیتواند تصمیمی را مدیریت کند که نمیداند چند هفته بعد با چه بخشنامه یا تفسیر جدیدی مواجه خواهد شد.
سرمایه از ابهام گریزان است و تجارت نیز بدون امکان پیشبینی آینده، به فعالیتی پرریسک تبدیل میشود. اگر یک واردکننده نداند کالایی که امروز با ضوابط مشخص ثبت سفارش کرده، هنگام ورود به گمرک با همان ضوابط ترخیص خواهد شد یا خیر، یا صادرکننده نتواند با اطمینان بداند الزامات ارزی معاملهای که امروز انجام میدهد چند ماه بعد چگونه محاسبه خواهد شد، عملاً یکی از مهمترین پیششرطهای تجارت حرفهای از بین میرود. در چنین شرایطی، افزایش ریسک فقط به زیان تاجر نیست. هزینه این عدم قطعیت در نهایت وارد قیمت تمامشده تولید و کالا میشود و مصرفکننده نیز آن را پرداخت میکند.
قاچاق فقط با مجازات مهار نمیشود
یکی از خطاهای سیاستگذاری آن است که تصور کنیم مبارزه با قاچاق صرفاً از مسیر تشدید برخورد و افزایش محدودیت امکانپذیر است. اقتصاد منطق دیگری دارد. اگر مسیر رسمی تجارت طولانی، پرهزینه و غیرقابل پیشبینی باشد و در مقابل، مسیر غیررسمی برای متخلف سودآور باقی بماند، افزایش مقررات لزوماً به کاهش قاچاق منجر نخواهد شد. گاهی نیز حتی میتواند نتیجه معکوس داشته باشد.
قاعده ساده است: هرقدر تجارت رسمی سختتر و پرهزینهتر شود، اقتصاد غیررسمی جذابتر خواهد شد. به همین دلیل، تسهیل تجارت رسمی خود یکی از مؤثرترین ابزارهای مبارزه با قاچاق است. کاهش فرآیندهای زائد، ثبات مقررات، شفافیت رویههای گمرکی، تسهیل تأمین ارز، حذف مجوزهای غیرضروری و یکپارچهسازی سامانهها، اقدامات تسهیلکننده برای بخش خصوصی نیستند؛ این اقدامات بخشی از سیاست مبارزه با قاچاقاند.
مشکل را فقط در یک قانون جستوجو نکنیم
با این حال، باید مراقب یک سادهسازی دیگر نیز باشیم. همه مشکلات تجارت ایران محصول قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیست.
حتی اگر این قانون برای سه سال تعلیق شود، اما سیاست ارزی، تعدد بخشنامهها، محدودیتهای ثبت سفارش، تصمیمات ناگهانی، سامانههای موازی و تداخل مسئولیت دستگاهها به همان شکل باقی بماند، بخش بزرگی از مشکلات فعالان اقتصادی همچنان پابرجا خواهد ماند.
بنابراین تعلیق قانون، اگر بدون برنامه اصلاحی باشد، ممکن است فقط صورتمسئله را برای مدتی کنار بزند. پرسش اساسی این است که در این سه سال قرار است چهچیزی تغییر کند؟ اگر پاسخ روشنی برای این سؤال وجود نداشته باشد، تعلیق به خودی خود دستاورد محسوب نمیشود. اما اگر سه سال به عنوان یک دوره گذار برای اصلاح ساختار تجارت کشور تعریف شود، این پیشنهاد میتواند به فرصتی مهم تبدیل شود.
سه سال برای بازطراحی یک نظام
به اعتقاد من، اگر ایده تعلیق مورد بررسی جدی قرار گیرد، باید همزمان یک برنامه زمانبندیشده برای اصلاح نظام تجارت و مبارزه با قاچاق تدوین شود.
در مرحله نخست باید تمام مقرراتی که طی سالهای گذشته بر تجارت خارجی کشور انباشته شدهاند، مورد بازبینی قرار گیرند. مقررات زائد، متناقض و موازی باید شناسایی و حذف شوند. در مرحله دوم، مسئولیت دستگاهها باید دقیقاً مشخص شود. فعال اقتصادی نباید برای یک فعالیت واحد با چند دستگاه و چند تفسیر متفاوت مواجه باشد. در مرحله سوم نیز باید سامانههای تجاری، گمرکی، ارزی، مالیاتی، حملونقل و انبارها بهگونهای واقعی به یکدیگر متصل شوند تا نظارت بر جریان کالا مبتنی بر داده باشد.
امروز با فناوری موجود، دولت میتواند بخش بزرگی از جریان کالا را از زمان ورود یا تولید تا انبار، حمل و عرضه رصد کند. در چنین ساختاری، دیگر نیازی نیست فعال اقتصادی برای اثبات قانونی بودن هر مرحله، بارها اطلاعات مشابه را در سامانههای مختلف وارد کند. دولت باید داده را کنترل کند، نه اینکه فعال اقتصادی را میان دستگاهها سرگردان کند.
سیاست ارزی را نمیتوان از این مسئله جدا کرد
بخش مهمی از پروندهها و اختلافات تجاری سالهای اخیر، به سیاست ارزی کشور بازمیگردد. رفع تعهد ارزی صادرکنندگان، نحوه تأمین ارز واردات، تفاوت نرخها و تغییر ضوابط، همگی بر رفتار تجاری اثر میگذارند. وقتی ریشه یک مشکل در سیاست ارزی است، نمیتوان انتظار داشت ابزار کیفری به تنهایی آن را حل کند. این نکته باید به یک اصل در سیاستگذاری اقتصادی تبدیل شود:
حقوق کیفری باید آخرین حلقه تنظیم اقتصاد باشد، نه اولین واکنش سیاستگذار به هر ناهماهنگی. ابتدا باید مسیر قانونی روشن، منطقی و قابل اجرا باشد. اگر فعال اقتصادی با وجود چنین مسیری، عامدانه آن را دور زد و وارد فعالیت مجرمانه شد، آنگاه برخورد قاطع قانونی ضروری است.
اتاق بازرگانی باید در بازنویسی قواعد حضور داشته باشد
یکی از آسیبهای مزمن سیاستگذاری اقتصادی این است که گاهی مقررات برای فعال اقتصادی نوشته میشوند، بدون آنکه تجربه فعال اقتصادی در فرآیند تدوین آنها حضور مؤثری داشته باشد.
اگر قرار است قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز اصلاح شود، این بار باید بخش خصوصی از مرحله طراحی در کنار سیاستگذار حضور داشته باشد. اتاق بازرگانی، تشکلهای تخصصی، صادرکنندگان، واردکنندگان، تولیدکنندگان، شرکتهای حملونقل و فعالان گمرکی هر روز با واقعیت اجرای مقررات مواجهاند و میتوانند نقاطی را نشان دهند که شاید در متن قانون قابل مشاهده نباشد، اما در میدان اقتصاد به یک گلوگاه تبدیل شده است. مشارکت بخش خصوصی به معنای کاهش نظارت نیست؛ اتفاقاً مقرراتی که با شناخت واقعیت اقتصاد نوشته شوند، قابلیت اجرای بیشتری خواهند داشت.
حمایت از تجارت رسمی، حمایت از قاچاق نیست
در این بحث باید مراقب یک دوگانه نادرست باشیم. نباید چنین القا شود که هرکس خواهان اصلاح قانون است، مخالف مبارزه با قاچاق است و هرکس از قانون موجود دفاع میکند، الزاماً مدافع شفافیت اقتصادی است. مسئله بسیار پیچیدهتر از این دوگانه است. بخش خصوصی واقعی بیش از بسیاری از دستگاهها از قاچاق آسیب میبیند. تولیدکنندهای که مالیات، بیمه، حقوق نیروی انسانی و هزینه استاندارد را پرداخت میکند، چگونه میتواند با کالای قاچاق رقابت کند؟
بنابراین خواسته بخش خصوصی روشن است: تجارت قانونی باید آسان و قاچاق باید سخت شود. اگر نتیجه یک مقرره عکس این باشد، آن مقرره باید اصلاح شود؛ فارغ از اینکه با چه نیتی تصویب شده است.
تعلیق برای اصلاح، نه فرار از مسئله
پیشنهاد تعلیق سهساله قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز میتواند آغاز یک گفتوگوی جدی درباره آینده نظام تجارت ایران باشد؛ مشروط بر آنکه هدف از آن صرفاً کنار گذاشتن موقت یک قانون نباشد. سه سال در اقتصاد زمان کمی نیست. میتوان در این مدت نظامی طراحی کرد که در آن اطلاعات جای کاغذبازی، مدیریت ریسک جای برخورد یکسان با همه فعالان و ثبات مقررات جای تصمیمات ناگهانی را بگیرد. در پایان این دوره باید قانونی داشته باشیم که قاچاقچی حرفهای از آن هراس داشته باشد و فعال اقتصادی سالم در سایه آن احساس امنیت کند. این شاید مهمترین معیار موفقیت هر اصلاحی باشد.
اقتصاد ایران در شرایطی قرار ندارد که بتواند هزینه آزمون و خطاهای بیشتر را تحمل کند. تولید برای ادامه فعالیت به مواد اولیه و ماشینآلات نیاز دارد، صادرات برای توسعه به ثبات مقررات نیازمند است و سرمایهگذار نیز بیش از هرچیز امنیت و پیشبینیپذیری میخواهد.
به عنوان عضو هیئت نمایندگان اتاق بازرگانی معتقدم امروز بیش از آنکه به قوانین بیشتر نیاز داشته باشیم، به قواعد کمتر، روشنتر و قابل اجراتر نیاز داریم. تعلیق سهساله، اگر بدون نقشه راه باشد، ممکن است سه سال دیگر ما را دوباره به نقطه آغاز بازگرداند. اما اگر این فرصت برای بازنگری عمیق در سیاست تجاری، ارزی و نظام نظارتی کشور استفاده شود، میتواند نقطه آغاز یک تغییر مهم باشد. مبارزه با قاچاق و تسهیل تجارت دو هدف متضاد نیستند؛ اتفاقاً یک نظام تجاری کارآمد باید بتواند هردو را همزمان محقق کند.
هنر سیاستگذاری این نیست که برای جلوگیری از تخلف، تجارت را متوقف کنیم؛ هنر سیاستگذاری آن است که مسیر فعالیت قانونی را آنقدر روشن، کمهزینه و قابل پیشبینی کنیم که تجارت رسمی به انتخاب طبیعی فعال اقتصادی تبدیل شود و در همان حال، هزینه تخلف و قاچاق را به شکل مؤثر افزایش دهیم. اگر قرار است سه سال فرصت داشته باشیم، باید از این فرصت برای ساختن چنین نظامی استفاده کنیم؛ نهفقط برای تعلیق یک قانون.