در چهارچوب حکمرانی شبکهای، تشکیل یک «هسته مشارکتی» شامل گروههای ذینفع کلیدی، دولت، بخش خصوصی، نهادهای پژوهشی و جامعه مدنی ضروری است تا برنامهریزیهای سیاستی را بر مبنای شواهد و سناریوهای مختلف هدایت کند.
علیرضا اسدی
مقدمه
شاید کمتر مسئلهای در عرصه عمومی ایران مانند خاموشیها و ناترازی برق باشد که هم برای سیاستگذار و هم برای شهروندان بهعنوان یک چالش روزمره و در عین حال راهبردی تبدیل به مطالبهای پایدار شده باشد. تجربه تاریخی نشان میدهد که کشور در دهههای گذشته توانایی فنی و سازمانی لازم برای مدیریت کمبود برق را داشته و حتی در مقاطعی به صادرکننده برق در منطقه بدل شده است. با این حال، بازگشت و تشدید پدیده ناترازی برق در سالهای اخیر این پرسش را مطرح میسازد که چرا ساختار حکمرانی و سیاستگذاری نتوانستهاند بار دیگر این مسئله را بهصورتی پایدار پوشش دهند. پاسخ به این پرسش نیازمند گذر از چارچوب تحلیل فنی-تکنوکراتیک و پذیرش این دیدگاه است که ناترازی برق در ایران بیش از آنکه صرفاً یک مشکل مهندسی-سازمانی باشد، یک «مسئله بدخیم سیاستی» است که وجوه اقتصادی، نهادی، سیاسی، اجتماعی و زیستمحیطی را پیوند میدهد. این نوشتار در شش بخش به تبیین تئوری مرتبط با مسائل بدخیم در سیاستگذاری عمومی، تحلیل مصداقی ناترازی برق در ایران، نقد راهکارهای جاری و ارائه چارچوب حل نهادی-سیاستی میپردازد و در نهایت مجموعهای از پیشنهادهای اجرایی مبتنی بر حکمرانی شبکهای و گذار تدریجی را بهعنوان مسیر ممکن ارائه میکند.
مسائل بدخیم در سیاستگذاری عمومی
ادبیات سیاستگذاری عمومی مرزبندی میان مسائل «خوشخیم» و «بدخیم» را برای فهم تفاوت شیوههای مداخله ارائه کرده است. مسائل خوشخیم، معمولاً تعریفپذیرند، علل آنها قابل شناسایی است و راهحلهایی فنی یا مدیریتی مشخصی وجود دارد که میتوان اثربخشی آنها را سنجید. در مقابل، مسائل بدخیم دارای ویژگیهایی بنیادیناند که شامل ابهام در تعریف مسئله، تعدد و تضاد ذینفعان، همپوشانی علل اقتصادی و اجتماعی، نبود یک راهحل قطعی و تولید مداوم پیامدهای جانبی در پی هر اقدام است.
این ماهیت ساختاری ایجاب میکند که راهبردهای سنتی مبتنی بر عقلانیت بروکراتیک و طراحی از بالا ناکارآمد شوند. از منظر نظری، مواجهه با مسائل بدخیم مستلزم کاربرد رویکردهای پیچیدگیمحور است؛ رویکردهایی که مستلزم درک مسئله در چهارچوب سیستمهای پیچیده است و نیازمند نوعی سیاستگذاری تکاملی، حکمرانی شبکهای و توجه به پویاییهای اجتماعی است. درک مسئله با ویژگیهای یک سیستم پیچیده بیانگر آن است که روبط بین متغیرها خطی نیست و عوامل متعددی باهم بصورت چند بعدی در رابطه هستند و تغییر یک عامل موجب تغییراتی در یک سامانه از متغیرها میشود که نهایتاً اهداف سیاست گذار را مخدوش میکند.
«سیاستگذاری تکاملی» فرآیندی از آزمون، پایش و اصلاح تدریجی را توصیه میکند که میتواند از هزینههای برگشتناپذیر و ریسک سیاستهای خطای گسترده بکاهد. «حکمرانی شبکهای» نیز ضرورت ایجاد سازوکارهای تعاملی و مشارکتی میان بازیگران دولتی، خصوصی، علمی و جامعه مدنی را برای تولید تعریف مشترک مسئله و انسجام اقدامها برجسته میسازد. در نهایت، توجه به عدالت و توزیع هزینهها شرط لازم پذیرش اجتماعی و مشروعیت سیاستهاست؛ زیرا بدون جبران مؤثر خسارتهای توزیعی، اصلاحات ساختاری صرفاً منجر به مقاومت اجتماعی و تشدید بیاعتمادی خواهد شد.
ناترازی برق به عنوان مسئلهای بدخیم
ناترازی برق در ایران نمونهای بارز از مسئله بدخیم است؛ چراکه مرزهای مسئله مبهم و متغیر است، ذینفعان از دولت مرکزی تا شرکتهای توزیع، صنایع بزرگ، کشاورزان، خانوارها و فعالان محیطزیست ذینفعانی متفاوت با منافع گاه متضادند، و علل شامل سیاستهای یارانهای تاریخی، ساختارهای قیمتی، ضعف سرمایهگذاری بلندمدت، ناکارآمدی شبکه، محدودیت منابع گاز برای نیروگاههای حرارتی و تغییرات اقلیمی است (جدول 1).
جدول 1 - ویژگیهای ناترازی برق به عنوان مسئلهای بدخیم
|
ناترازی برق |
ویژگی مسئله بدخیم |
|
حتی در تعریف «ناترازی» اختلاف وجود دارد: کمبود تولید؟ ناکارآی تولید؟ رشد مصرف غیرمنطقی؟ یا قیمتگذاری نادرست؟ |
تعریف مبهم |
|
عوامل متعددی درگیرند: یارانه انرژی، ضعف بهرهوری، سوخت نیروگاهها، سیاست صنعتی، اقلیم، تحریم، فرهنگ مصرف و ... |
چندعاملی بودن |
|
دولت، بخش خصوصی، وزارت نفت، صنایع بزرگ، کشاورزان، خانوارها و محیطزیست؛ هرکدام منافع و ترجیحات متفاوتی دارند. |
تعارض ذینفعان |
|
هیچ راهحلی (مثلاً ساخت نیروگاه یا افزایش قیمت برق) بهتنهایی پاسخگو نیست؛ هرکدام پیامد سیاسی یا اجتماعی دارند. |
راهحل قطعی ندارد |
|
الگوهای مصرف، رشد فناوری، تغییرات اقلیمی و ساختار اقتصادی دائماً در حال تغییرند. |
پویایی زمانی |
|
هر سیاستی میتواند پیامد جدیدی بسازد (مثلاً افزایش تعرفه باعث نارضایتی عمومی شود، یا احداث نیروگاه با کمبود سوخت مواجه است). |
پیامدهای جانبی |
علاوه بر این، هر سیاست یک بعدی که بصورت یک اقدام فنی یا اقتصادی بدون در نظر گرفتن بافتار مسئله و شبکه عوامل مطرح شود میتواند پیامدهای جدیدی ایجاد کند؛ آنچنانکه در سالهای اخیر مجموعهای از این سیاستهای مطرح و حتی به اجرا هم درآمده است اما در دستیابی به هدف و رفع ناترازیها ناکام بوده است.
برای درک بهتر، به چند نمونه از راهکارهای فنی-بوروکراتیک که در سالهای اخیر مطرح و اجرا شدهاند اشاره میشود. سیاست «حذف یارانهها و آزادسازی قیمت برق» بر این فرض استوار بود که افزایش قیمت مصرف را کاهش و سرمایهگذاری را تشویق میکند؛ اگرچه با ابلاغ قانون مانع زدایی در اجرا، تاحدی یارانهها در بخشهایی کاهش و قیمتها افزایش یافت، تقاضا همچنان رشد کرد و ناترازی پابرجا ماند. این شکست ریشه در سادهسازی مسئله دارد؛ آزادسازی قیمت بدون اصلاح نظام رفاه، تغییرات فناوری و ایجاد بازارهای مکمل مالی و ظرفیتساز، صرفاً فشار بر اقشار آسیبپذیر را افزایش و اعتماد عمومی را تضعیف میکند.
راهحل «توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر توسط بخش خصوصی» نیز با منطق افزایش عرضه و کاهش فشار بر دولت پیشنهاد شد، اما در عمل به دلیل ناپایداری سیاستها، کمبود بازار مالی توسعهیافته، ریسک قراردادی و تحریمها، جذب سرمایه پایدار محقق نشد و بخش دولتی ناگزیر به بازگشت برای سرمایهگذاری شد. «راهحل برقِ خودتامین صنایع» نیز در نگاه اول راهگشا بود، ولی این اقدامهای موضعی انگیزه اصلاح شبکه عمومی را کاهش داده و شکاف توزیعی میان مصرفکنندگان صنعتی و خانگی را عمیقتر کرد؛ در نتیجه مسئله از ناترازی عرضه به ناترازی نهادی و توزیعی تبدیل شد.
پیشنهاد «بازار بهینهسازی و گواهی صرفهجویی» نمونهای دیگر است: اگرچه ایده بازار برای معامله «صرفهجویی» از نظر فنی پیشرفته است، اما اجرای موفق آن مستلزم دادههای دقیق، شفافیت، اعتماد نهادی و نهادهای ناظر کارآمد است -شروطی که در محیط سیاستی ناپایدار یا فاقد حکمرانی شبکهای بهسختی فراهم میآیند. در نبود این زیرساختها، بازارها بهجای هدایت رفتار به سمت کارایی، میتوانند زمینه رانت و تضعیف اعتماد عمومی شوند.
این مجموعه از راهکارها که در سالهای اخیر برای مقابله با ناترازی برق بهکار گرفته شده که عمدتاً از منطق عقلانیت اداری یا اقتصاد ساده سازی شده بازار نشأت گرفتهاند در عمل محکوم به شکست بودند. تحلیل تجربی این مداخلات نشان میدهد که هر یک در شرایط بومی ایران با محدودیتها و پیامدهای جانبی جدی روبهرو شدهاند. آزادسازی تعرفهها بدون جبران هدفمند و بدون توسعه بازارهای مالی مکمل نتوانسته تقاضای مصرف را بهنحو معناداری کاهش دهد و در عین حال اعتماد عمومی و مشروعیت سیاستگذار را تضعیف کرده است. تکیه به بخش خصوصی برای توسعه تجدیدپذیرها در محیط سیاستی غیرقابل پیشبینی و با ریسکهای قراردادی بالا و محدودیتهای ارزی، جذب سرمایه را محدود ساخته و دولت را وادار به بازگشت به سرمایهگذاری مستقیم کرده است. برقِ خودتأمین صنایع اگرچه فشار لحظهای بر شبکه را کاهش میدهد اما انگیزه اصلاحات ساختاری را تضعیف کرده و موجب تشدید نابرابری توزیعی شده است. طراحی بازار بهینه سازی و گواهی صرفهجویی در نبود نهادهای صحهگذار قدرتمند، شفافیت اطلاعاتی و اندازهگیری دقیق، بهجای ایجاد بهرهوری، زمینههای رانت و کاهش اعتماد عمومی را فراهم آورده است. بهعبارت کلان، ناکامی این راهکارها را باید در فقدان نهادها و بازارهای مکمل، کوتاهمدتنگری سیاستگذاران، افقهای زمانی سیاسی محدود و ناتوانی در ایجاد پذیرش اجتماعی جستوجو کرد؛ چرا که بسیاری از این اقدامات بر فرض وجود پیشنیازهای نهادی و بازار استوارند که در عمل فراهم نبودهاند.
رویکرد مورد نیاز حل مسائل بدخیم سیاستی
برای مواجهه مؤثر با مسائل بدخیم باید چارچوبی تلفیقی پذیرفته شود که عناصر تفکر سیستمی، سیاستگذاری تکاملی، حکمرانی شبکهای و عدالتمحوری را با هم ترکیب کند. در سطح تحلیلی، نخستین گام بازشناسی رسمی مشکل بهعنوان مسئله بدخیم و ایجاد توافق میان نهادهای حکمرانی و گروههای ذینفع در جامعه بر سر تعریف مشترک مسئله است. بدون این توافق، اقدامات پراکنده و نامنسجم خواهند ماند. دوم، طراحی سیاستها باید مبتنی بر پایلوتهای منطقهای و آزمایشهای کنترلشده باشد تا شواهد محلی تولید و مبنای تصمیمگیری فراهم آید؛ این رویکرد هزینههای سیاستهای کلان و برگشتناپذیر را کاهش میدهد و امکان یادگیری نهادی را فراهم میآورد. سوم، توسعه نهادهای میانی و بازارهای مکمل از جمله بازار ظرفیت، ابزارهای تأمین مالی بلندمدت و سازوکارهای پوشش ریسک قراردادی ضروری است، زیرا بدون بازارهای مکمل، اصلاحات قیمتی یا تشویق سرمایهگذاری خصوصی محقق نخواهد شد. چهارم، حکمرانی شبکهای بهمعنای ایجاد هستههای مشارکتی متشکل از نخبگان فنی، اقتصاددانان، نمایندگان بخش خصوصی و مدنی است که مسئولیت طراحی، پایش و تعدیل سیاستها را بهعهده گیرند. پنجم، هر سیاست باید با مکانیسمهای شفاف پاسخگویی و تضمین عدالت توأم باشد تا هزینههای گذار به صورت عادلانه توزیع گردد و پذیرش اجتماعی تأمین شود. سرانجام، سرمایهگذاری در زیرساخت دادهمحور، از جمله کنتورهای هوشمند و سامانههای MRV، شرط لازم برای بازارهای کارایی و طراحی سیاستهای مبتنی بر شواهد است.
حل مسئله ناترازی برق از منظر حکمرانی مسائل بدخیم
حل ناترازی برق در ایران مستلزم یک راهبرد جامع، مرحلهای و مبتنی بر یادگیری است که ابتدا بازشناسی رسمی مسئله بهعنوان یک مسئله بدخیم را دنبال کند تا زمینه اجماع نهادی فراهم آید و نقشها و مسئولیتها شفاف شوند. در ادامه، در چهارچوب حکمرانی شبکهای، تشکیل یک «هسته مشارکتی» شامل گروههای ذینفع کلیدی، دولت، بخش خصوصی، نهادهای پژوهشی و جامعه مدنی ضروری است تا برنامهریزیهای سیاستی را بر مبنای شواهد و سناریوهای مختلف هدایت کند. سیاستهای تعرفهای باید بهصورت مرحلهای و مشروط اجرا شوند؛ یعنی افزایش تعرفهها تنها در مناطقی و گروههایی اعمال شود که سازوکارهای حمایتی و ظرفیتهای اندازهگیری فراهم است، و برای اقشار آسیبپذیر جبران هدفمند و شفاف فراهم شود تا پذیرش اجتماعی از بین نرود. همزمان باید بازارهای مکمل طراحی و راهاندازی شوند؛ بازار ظرفیت برای تضمین سرمایهگذاری در توان پیک، ابزارهای مالی و صندوق جبران شکاف (VGF) انرژی برای جبران شکاف درآمد وهزینههای سرمایهای جذب منابع خصوصی، و مکانیسمهای پوشش ریسک قراردادی برای کاهش عدم قطعیتهای سرمایهگذاران از جمله این موارد است. تقویت استقلال و ظرفیت رگولاتوری، شفافسازی قراردادها و اعلان دادههای شبکه بهصورت عمومی از دیگر الزامات است که ریسک سیاستی را کاهش و سرمایهگذاری را تسهیل میکند. در بعد فناوری و داده، استقرار گسترده کنتورهای هوشمند و پلتفرمهای مدیریت انرژی، همراه با توسعه استانداردهای MRV، پیششرط هر بازار کارایی و طراحی مبتنی بر شواهد است. اجرای پایلوتهای منطقهای در حوزههای مدیریت تقاضا، خوشههای انرژی تجدیدپذیر و بازار گواهی صرفهجویی باید با چارچوبهای ارزیابی مستقل همراه باشد تا نتایج قابل تعمیم و مقیاسپذیر استخراج شود. عدالتمحوری باید محور سیاستها باشد؛ برنامههای جبران هدفمند، پروژههای بازتوانی ساختمانها و حمایت از دسترسی اقشار کمدرآمد به تکنولوژیهای بهینهکننده مصرف باید همزمان با اصلاحات تعرفهای اجرا شود تا گذار اجتماعیپذیر شود. نهایتاً، کاهش ریسکهای بینالمللی از طریق بهبود روابط دیپلماتیک، استفاده از نهادهای چندجانبه مالی و انعقاد قراردادهای فناوری با تضمینهای مالی میتواند هزینه سرمایه را کاهش و دسترسی به فناوریهای نوین را تسهیل کند.
جمعبندی
ناترازی برق در ایران چالشی فراگیر و چندبعدی است که راهحلهای ساده و تکبعدی قادر به حل آن نیستند. ضرورت تغییر نگاه سیاستگذاری از عقلانیت خطی بروکراتیک به چارچوبهای پیچیدگیمحور و پذیرش حکمرانی شبکهای و سیاستگذاری تکاملی امری بدیهی است. برنامهریزی موفق برای کاهش ناترازی مستلزم ایجاد وفاق نهادی، طراحی پایلوتها و یادگیری مستمر، تقویت نهادهای حکمرانی و بازارهای مکمل، استقرار زیرساخت دادهمحور و تضمین عدالت توزیعی است. این مسیر نه سریع است و نه بیهزینه، اما تنها چارچوبی است که میتواند امکان گذار تدریجی به سامانهای با اطمینان تأمین بالاتر، عدالت اجتماعی بیشتر و تحمل کمتر ناپایداری را فراهم آورد. سیاستگذاران باید آماده پذیرش پیچیدگی، بهکارگیری ابزارهای نوین سیاستی و تعهد به فرایند یادگیری نهادی باشند تا از این طریق بتوان امید به کاهش خاموشیها و احیای توان تولید و توزیع برق کشور را باززایید.
منبع: آیندهنگر