درخت سپیدار سیاست‌گذاری آب در ایران

از گفته ناکرده بیهوده چه حاصل؟

حامد پورسپاهی سامیان، پژوهشگر حوزه آب 

پروین اعتصامی، در یکی از اشعارش سرنوشت درخت سپیداری را نقل می‌کند که هیزم‌شکن آن را با تبر و اره قطع می‌کند و سپس برای گرمی تنور خانه‌اش به آتش می‌کشد. زمانی که درخت از سرنوشت خود گلایه می‌کند، شعله آتش بر او طعنه می‌زند که درختی که میوه نیاورده باشد، سرنوشتش به جز سوختن و نابودی نخواهد بود و در نهایت به این سپیدار هشدار می‌دهد که: «از گفته ناکرده بیهوده چه حاصل؟»

ویژگی درخت سپیدار طبق توصیف پروین آن است که بسیار شاخه و برگ می‌دهد و بسیار قد برمی‌افرازد؛ اما میوه‌ای ندارد. برنامه‌ها، سیاست‌ها، مصوبات و قوانین آب در ایران نیز به مانند همین درخت، شاخه و برگ و صفحه بسیار دارند. اما اگر نتیجه یا میوه را جستجو کنیم، باید گفت مجموعه این سیاست‌گذاری‌ها نتیجه‌ای نداشته و حتی شاید، در نگاهی بدبینانه، نتایج نامطلوب نیز به بار آورده است. این گفته، هرگز به معنای زیر سؤال بردن زحمات متخصصان دلسوزی نیست که در دستگاه‌های مختلف صادقانه برای بهبود شرایط تلاش کرده و می‌کنند. بلکه تلاشی است برای اینکه ببینیم چرا برنامه‌ها، قوانین، اسناد و مصوبات مربوط به آب در ایران، به ندرت منجر به نتیجه مثبت شده‌اند و چرا تبدیل به «گفته‌های ناکرده بیهوده و بی‌حاصل» شده‌اند.

اجازه دهید با چند مثال ادعای خود را در خصوص بی‌حاصل بودن برنامه‌ها و قوانین و اسناد حوزه آب تبیین کنم:

مثال اول: تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی

برنامه‌ها، قوانین، اسناد و مصوبات: در سال 1345 قانونی با عنوان «حفظ و حراست منابع آب‌های زیرزمینی کشور» تدوین شده است. ماده 17 برنامه چهارم، ماده 140 برنامه پنجم، ماده 35 برنامه ششم و ماده 37 برنامه هفتم بر موضوع تعادل‌بخشی تأکید داشته‌اند. در مواد 6 و 9 سیاست‌های کلی محیط زیست نیز تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی مورد توجه قرار گرفته است. وزارت نیرو نیز در سال 84 برنامه طرح تعادل بخشی، تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب را آغاز کرده و هیأت وزیران در سال 1387 مصوبه‌ای با عنوان «ضوابط ایجاد تعادل بین منابع و مصارف آب» به تصویب رسانده است. شورای عالی آب نیز ابتدا در سال 1392 طرحی با عنوان «برخورد قانونی با برداشت‌های غیر مجاز» و سپس در سال 1393 طرح دیگری با عنوان «احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی کشور» به تصویب رسانده است. کارگروه ملی سازگاری با کم‌آبی نیز با برگزاری جلسات متعدد و با بهره‌گیری از ظرفیت‌های تمام دستگاه‌های استانی، برنامه‌های استانی سازگاری با کم‌آبی را مصوب کرده است که یکی از اهداف اصلی آن تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی بوده است. در قوانین بودجه نیز از سال 1399، با هدف حفظ و صیانت از آبخوان‌های کشور تعرفه‌هایی برای چاه‌های آب در نظر گرفته شده است. علاوه بر همه مواردی که گفته شد، در مصوبات و اسناد ریز و درشت دیگر نیز بر تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی تأکید شده است و ستادها و کارگروه‌های مختلف تشکیل و کنفرانس‌ها، کارگاه‌ها و نشست‌های متعدد برگزار و یادداشت‌ها و مقالات و بیانیه‌های متعدد منتشر شده است.

نتایج: تعداد چاه‌های آب از حدود 50 هزار حلقه چاه در سال 1345، به بیش از 1 میلیون چاه رسیده است. تلخ‌تر آنکه حدود 550 هزار حلقه چاه غیرمجاز در کشور وجود دارد. از 609 دشت کشور بیش از 420 دشت ممنوعه و ممنوعه بحرانی هستند. بیش از 250 پهنه فرونشست زمین در کشور شناسایی شده است و رکورد جهانی نرخ فرونشست زمین در برخی از مناطق کشور به ثبت رسیده است. کسری تجمعی مخازن آب زیرزمینی کشور به بیش از 150 میلیارد متر مکعب رسیده است.

مثال دوم: حفاظت از تالاب‌ها:

برنامه‌ها، قوانین، اسناد و مصوبات: طرح حفاظت از تالاب‌های ایران در سال 1383 با همکاری میان سازمان حفاظت محیط زیست، صندوق تسهیلات محیط زیست جهانی (GEF) و برنامه توسعه ملل متحد (UNDP) به منظور ارتقای مدیریت حوضه آبریز تالاب‌ها در کشور آغاز شد. طبق آنچه در وبگاه این طرح اعلام شده، 17 برنامه برای مدیریت تالاب‌های کشور در قالب طرح مذکور تدوین و ابلاغ شده است. در ماده 6 سیاست‌های کلی نظام در بخش محیط زیست، حفاظت از تالاب‌ها و دریاچه‌های کشور مورد توجه قرار گرفته است. در همین راستا «قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌های کشور» و آیین‌نامه آن در سال 1396 و 1397 به تصویب رسیدند و طبق این آیین‌نامه «ستاد ملی هماهنگی و مدیریت تالاب‌های کشور» تشکیل شد. کارگروه ملی نجات دریاچه ارومیه در سال 1392 تشکیل و از سال 1393 آغاز به کار کرد و پروژه‌های مطالعاتی و اجرایی مختلفی را در دستور کار قرار داد. بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ]1[ نشان می‌دهد بیش از یازده هزار میلیارد تومان (به ارزش سال 1399) اعتبار به کارگروه اختصاص یافته است. باز طبق همان بررسی، بیش از 140 مقاله در ژورنال‌های دارای نمایه ISI با موضوع دریاچه ارومیه منتشر شده است.

نتایج: در 14 مرداد 1404، طبق اعلام معاون سازمان حفاظت محیط زیست تراز آب دریاچه ارومیه به 74/1269 متر رسیده است که کمترین عدد در آمار ثبت شده این دریاچه است ]2[. سایر تالاب‌های کشور نظیر گاوخونی، طشک-بختگان و مهارلو نیز تقریباً در شرایط خشک قرار دارند. تالاب‌های دیگر مانند هورالعظیم و به ویژه هامون نیز که وابسته به ورود آب از کشورهای همسایه هستند، در شرایط ناپایداری قرار دارند.

مثال سوم: مدیریت مشارکتی آب

برنامه‌ها، قوانین، اسناد و مصوبات: در خط‌مشی‌های قانون برنامه اول توسعه، ماده 106 و 107 برنامه سوم توسعه، ماده 17 برنامه چهارم، مواد 140 تا 143 برنامه پنجم و ماده 40 برنامه هفتم پیشرفت بر مدیریت مشارکتی تأکید شده است. ماده 4 سیاست‌های کلی نظام در بخش آب تقویت نقش مردم در استحصال و بهره‌برداری آب را مطرح کرده و ماده 4 سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی اصلاح ساختار و نظام بهره‌برداری و توسعه و تقویت تعاونی‌ها با مشارکت آحاد جامعه را مورد تأکید قرار داده است. در قانون افزایش بهره‌وری کشاورزی و منابع طبیعی، آیین نامه اجرایی ماده 11 قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و آیین‌نامه مصرف بهینه آب کشاورزی نیز موضوع تشکل‌های بهره‌برداری و مدیریت مشارکتی مورد توجه بوده است. موضوع توسعه مدیریت مشارکتی از جمله پروژه‌های طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی نیز بوده است و در همین راستا دستورالعمل توسعه مدیریت مشارکتی آب با همکاری وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی تدوین و در سال 1398 ابلاغ شده است.

نتایج: عملاً هنوز مدیریت مشارکتی در هیچ دشت کشور اجرایی نشده است.

جمع‌بندی

خلاصه اینکه به نظر می‌رسد آنچه در برنامه‌ها و قوانین و اسناد به تصویب رسیده است، معمولاً در عمل نتیجه ملموسی به بار نیاورده است و گاهی نیز نتایج نامطلوب به جای گذاشته است. حال سؤال اساسی که سیاست‌گذاران آب کشور باید از خود بپرسند، این است که علت این ناکامی چیست؟ بی‌تردید این ناکامی معلول طیف وسیعی از عوامل ساختاری، سیاستی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی است. من براساس اندک آموخته‌هایم چند علت برای موضوع یاد شده ذکر خواهم کرد. اما تردید ندارم که متخصصین اقتصاد، جامعه‌شناسی، علوم سیاسی و حکمرانی، قادر خواهند بود این موضوع را به شکل دقیق‌تر ریشه‌یابی و راهکارهای رفع آن را تشریح کنند.

به زعم نگارنده علل موضوع مطرح شده را باید در موارد زیر جست:

1)      تعارض منافع در ساختار شرکت‌های آب منطقه‌ای: به طور خلاصه، تعارض منافع بیانگر تضاد بین وظیفه عمومی و منافع خصوصی یک سازمان (یا یک مقام) است ]3[. شرکت‌های آب منطقه‌ای از یک سو وابسته به درآمد حاصل از عرضه آب هستند (منافع خصوصی سازمان) و از سوی دیگر مسئول حفاظت از آب هستند (وظیفه عمومی سازمان) که این موضوع ریشه تعارض منافع در این شرکت‌ها را پدید می‌آورد.

2)     اعمال نفوذ برخی نمایندگان مجلس به منظور به تصویب رساندن طرح‌های آبی برخلاف منافع ملی: برای مثال رئیس سابق ستاد احیای دریاچه ارومیه و رئیس سابق سازمان محیط زیست، اجرایی نشدن طرح نکاشت در حوزه دریاچه ارومیه را ناشی از فشار نمایندگان مجلس دانسته است ]4[.

3)    ناهماهنگی میان نهادهای ذی‌ربط، به ویژه وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی: این دو وزارتخانه شرح وظایف متفاوت و در نتیجه اهداف متفاوتی دارند. در نتیجه عملاً دو وزارتخانه انگشت اتهام را به سوی یکدیگر دراز کرده و تا حدی از زیر بار مسئولیت شانه خالی می‌کنند. بارزترین نمود این موضوع، اختلاف دو وزارتخانه بر سر میزان آب مصرفی بخش کشاورزی است که هنوز به قوه خود باقیست.

4)     فقدان انسجام سیاستی در برنامه‌ریزی‌ها: برای مثال در برنامه ششم توسعه دستیابی به خودکفایی 95 درصد در محصولات اساسی و از طرف مقابل کاهش 11 میلیارد متر مکعبی آب برداشتی هدفگذاری شده است. در برنامه هفتم نیز خودکفایی 90 درصد در محصولات اساسی (شامل گندم، جو، برنج، حبوبات، گوشت قرمز، گوشت سفید و شکر) و در طرف مقابل کاهش حدود 15 میلیارد متر مکعبی برداشت آب هدفگذاری شده است که بیانگر عدم انسجام در سیاستگذاری است.

5)    فراهم نبودن ظرفیت سازمانی در وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و به ویژه سازمان حفاظت محیط زیست به منظور پیاده‌سازی برنامه‌ها.

تا زمانی که موارد مذکور و سایر موانع عملی شدن برنامه‌ها و مصوبات حوزه آب (و کشاورزی) مرتفع نشوند، نباید انتظار هیچ نتیجه ملموسی از این برنامه‌ها داشت. و در آن صورت بیم آن می‌رود روزی برسد که درخت سپیدارِ بی‌میوه سیاست‌گذاری آب ایران، آتشی را سبب شود که پایداری سرزمین ایران را با تهدید جدی مواجه سازد.

منبع: آینده‌نگر