سیاستهای مسکن در ایران چقدر منطبق بر وعدههای عدالت اجتماعی است؟ اگر میخواهید درباره سیاستهای مسکن در ایران بدانید، خواندن این مقاله به شما پیشنهاد میشود.
عبدالوهاب شهلیبر، جامعهشناس:
از آنجایی که سیاستگذاری مسکن نه صرفاً امری تکنیکال بلکه به شدت سیاسی است، یکی از وجوه تمایز دولتها از همدیگر جهتگیریهای متفاوتشان در حوزه مسکن است. دولتها متناسب با ایدئولوژی، خاستگاه طبقاتی و نیز رویکردی که در اقتصاد کلان و برنامههای رفاه اجتماعی دارند، کارهای مشخصی را برای تولید مسکن و نیز مدلهای بهرهبرداری از آن در دستور کار قرار میدهند.
مداخله دولت در بازار مسکن با هدف اعلامی بهبود وضعیت دسترسی اقشار متوسط و پایین به آن امر جدیدی نیست، بلکه تقریباً همزاد با نظام برنامهریزی مدرن است. در طولِ بیش از 7 دهه گذشته، که از عمر سیاستگذاری مسکن در ایران میگذرد دولتها، سیاستها و برنامههای متعددی را با ادعای حل مسئله مسکن، طراحی و بعضاً اجرا کرهاند که موفقیتها و شکستهای خودشان را در هر دورهای داشتهاند. اما بهطور مشخص از ابتدای دهه 1370، جهتگیری اصلی سیاستهای توسعه زمین و مسکن متأثر از تحولات سیاستِ اقتصاد کلان و نقش جدیدی که برای بازار تعریف میشود، شاهد افول روزافزون نقش اجتماعی دولت در جهت کنترل بازار زمین و مسکن به منظور تأمین مسکنِ در استطاعت برای اقشار متوسط و ضعیف و حرکت به سمت آزادسازی زمین و مسکن و سپردن آنها به منتها درجه ساز و کارهای بازاری و سوداگرانه هستیم که پیامدش چیزی جز کالاییشدن افراطی مسکن و خارج شدن آن از دسترس عموم مردم نبوده است.
دیگر تولید مسکن در ایران نه برای رفع یک نیازِ انسانی و اجتماعی بلکه بیشتر ابزاری برای سوداگری و انباشت سرمایه است که عاملان اصلیاش نه مردم و مصرفکنندگان، بلکه سرمایهداران و هلدینگهای بزرگ ساخت و سازند که بازار مسکن را طراحی و حتی سیاستهای دولت را جهتدهی و مدیریت میکنند. شاید عیانترین شاهدِ این مدعا آمار رو به رشد خانههای خالی در کشور باشد که نه مردم توان خریدشان را دارند و نه مالکانشان حاضر به اجاره دادن آنها به مستأجرینیاند که مدام در حال فقیرتر شدن و خروج از نواحی اصلی شهرها و سکونت در نواحی حاشیهایاند.
شاخصهای آماری مسکن، گویای آن هستند که برنامهریزی مسکن در ایران، از بنیان گذاشتن یک نظام پایدار تأمین مسکن، ناتوان بوده است و علیرغم موفقیتهای مقطعی که برخی از دورهها داشتهاند، مسکن کماکان به عنوان یکی از عمدهترین مسائل اجتماعی باقی مانده و مدام در حال بغرنجتر شدن است. فقط توجه به شاخصِ نحوه تصرف واحد مسکونی این امر را به خوبی نشان میدهد که امکان تصرفِ ملکی مسکن، که مسلطترین شکل آن در ایران است کاهش یافته و سهم اجاره از کل بازار مسکن افزایش یافته است. به جز بازه زمانی 1355 تا 1365 که در اثر سیاستهای حمایتی دولتِ برآمده از انقلاب اسلامی، تصرف ملکی اعیان و عرصه از 76.13 درصد به 77.13 درصد افزایش مییابد، بعد از آن ضریب مالکیت در مسیری کاهشی قرار میگیرد و در سال1395 به 60.47 درصد میرسد. روند تصرف استیجاری، از 1355 تا 1365 یک دوره کاهشی را تجربه میکند به طوری که از 14.97 درصد به 11.97 درصد میرسد اما از سال 1365 تا 1395 افزایشی شده و در سال 1395 به 30.75 درصد در سطح کشوری و 36.70 درصد در سطح شهری میرسد. به بیان دیگر اجارهنشینی از 18.33 درصد در سال 1365 به 36.70 درصد در سال 1395 افزایش مییابد که بیش از 100درصد است (مرکز آمار ایران؛ نتایج کلی سرشماری نفوس و مسکن 1395 -1355). فاجعهبار بودن این رشد زمانی معنای واقعیاش را نشان میدهد که آن را با افزایش نرخ اجارهبها در این مدتزمان 30 ساله در نظر بگیریم.
یکی از مهمترین و پردامنهترینِ برنامههای دولت برای توسعه مسکن قابل دسترس، طرح مسکن مهر است که در سال 1386 شکل گرفت. این طرح از دید طراحانش پاسخی بود به مشکل تاریخیِ طبقات و لایههای فرودست جامعه در تأمین سرپناه مورد نیازشان. مسکن مهر قرار بود تغییری بنیادین در روند و ساز و کار مسلط آن زمان در حوزة مسکن (که همان منطق بازار بود) ایجاد کند. طراحان و مدافعان این طرح، مسکن مهر را طرحی همچنان قابلدفاع میدانند که گره از مشکلات بخشی از مردم گشوده است. آمار متقاضیان مسکن مهر گواه آن است که بخشهایی از جامعه نیز به استقبال این طرح شتافتند؛ به طوری که به قول سعیدیکیا، وزیر وقت مسکن و شهرسازی، در سال 1386 بالغ بر 3 میلیون 700هزار متقاضی برای زمینهای 99 ساله ثبتنام کردند که از این تعداد 1 میلیون 300 هزار واجد شرایط واگذاری زمین تشخیص داده میشوند (روزنامه اطلاعات، 1387). اما در عین حال، مسکن مهر از همان ابتدا طرحی مسئلهساز و در مواردی ابهامآفرین بود. پیوند این طرح با رویکرد رفاهی دولت، نهادها و گروههای ذینفع در این طرح (در مقام پیمانکار و غیره)، کیفیت اجرای این طرح و کیفیت و امکانات خانههای ساختهشده و میزان رضایت متقاضیان و بهرهمندان از جمله نکات مسئلهساز بودند. برخی «کارشناسان» حوزه مسکن از همان ابتدا بر این عقیده پای میفشردند که این طرح محکوم به شکست است و نه فقط در حل مسئلة مسکن کارساز نخواهد بود، بلکه حتی در سایر حیطهها نیز به مسائلی مانند تورم دامن خواهد زد.
سیاست مسکن مهر، که مدعی بود با مداخله دولت بر محدودیتها و شکست بازار در تأمین مسکن اقشار متوسط و ضعیف، غلبه خواهد کرد، هر چند توانست بیش از 2 میلیون واحد مسکونی ارزان قیمت را به موجودی مسکن کشور اضافه کند و بخشی از اقشار ضعیف اجتماعی را صاحب مسکن کند، جدا از مشکلات فنی و اجتماعی که این واحدها دارند، اما نتوانست تاثیری معنادار بر سوداگری تاریخی-ساختاری موجود در مسکن ایران بگذارد؛ به خصوص با سر کار آمدن دولت روحانی و صدور جواز خرید و فروش قانونی واحدها و ملکی شدن عرصههای 99 ساله، این طرح، از اندک بنمایههای اجتماعی و غیربازاری که در برنامه اولیهاش داشت، تهی شد.
در یک نگاه آسیبشناسانه به سیاستهای اجتماعی مسکن در ایران، از جمله سیاستِ مسکن مهر، میتوان به چهار نقطه ضعف ساختاری-تاریخی اشاره نمود که منجر به شکست یا اثربخشی کم آنها شدهاند که لازم است در برنامههای توسعه مسکن دولت سیزدهم برطرف شوند: 1) ضعف نظام برنامهریزی نهاد دولت، 2) اقتدارگرا و غیرمشارکتی بودن برنامههای حمایتی مسکن، 3) متکی نبودن بر دولتهای محلی کارا و 4) ملکیبودن برنامهها.
نمونههای موفق برنامههای اجتماعی مسکن با مداخله تمامقد دولت در جهان، متعلق به دولتهای قوی همچون دولت فرانکلین روزولت بعد از بروز رکود بزرگ در ایالات متحده در سال،1929 معروف به نیودیل، یا دولت کارگری انگلیس بعد از جنگ دوم است که از توان برنامهریزی و حمایت اجتماعی لازم برای پیش بردن برنامههای اجتماعیشان برخوردار بودند نه نهاد دولت رانتیر در ایران. مضاف بر این، بزرگترین سیاست اجتماعی مسکن در ایران در دولتی طراحی و اجرا شد که از یک طرف سازمان برنامه و بودجه را که مغز متفکر دولت بود منحل کرد و از سوی دیگر، سیاست آزادسازی قیمتها را اجرا کرد که در تضاد با سیاست اجتماعیِ پایین نگه داشتن قیمت کالاهای عمومی به منظور جلوگیری از آسیبپذیری اقشار فرودست است.
طی دهههای 70 و 80 میلادی سیاستهای اجتماعی مسکن که مبتنی بر مداخله متمرکز دولت بودند در کشوری چون انگلستان که مهد این نوع مدل است مشروعیت خودشان را به دلیل اقتدارگرا بودن از دست دادند و بیشتر به سمت «سیاست راه سوم» رفتند که نقشی اساسی برای «بازار» و «نهادهای مدنی» در کنار «دولت» قائلاند. در سیاستِ مسکن مهر، نقش متقاضیان که ذی نفعان اصلی تعریف شده بودند واقعاً انفعالی بود. هیچ ساختاری برای متشکل شدن و نظارت واقعی آنها در امر ساخت و ساز واحدهایشان در نظر گرفته نشده بود و همه چیز در ید دولت ضعیف، از نظر نهادی و توان نظارت، و پیمانکارانی بود که در اکثر موارد از توان فنی و مالی لازم برای انجام وظیفهای که متقبل شده بودند، بیبهره بودند.
در عصری که روایتهای کلانی چون دولتهای متمرکز ملی مورد نقدهای جدی قرار گرفتهاند و بخش زیادی از وظایف حاکمیتی به دولتهای محلی، که وقوفی واقعیتر به نیازها و واقعیت اجتماعی مناطق مختلف کشورها دارند، واگذار شده اند، مسکن مهر بر بنیان یک نظریه سنتی و زوالیافته از دولت متمرکز ملی بنیان گذاشته شد که حتی در ایران دیگر موجودیت واقعی ندارد و شهرداریها به عنوان نوعی دولت محلی، البته با فسادی بیشتر از دولت، برای خودشان قدرتی دارند. این امر باعث شد که نهادهای واسطی برای بومی کردن سیاست مسکن مهر در مناطق مختلف شکل نگیرد و طرح بدون توجه به نیازها، شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و پیشینه معماری مناطق مختلف کشور پیش برود که در نتیجه نتوانست بهبودی جدی در مسئله مسکن به وجود آورد. به نظر میرسد بدون تبدیل شدن شهرداریها به نهادهایی قویتر و گذر از فسادهای فراگیری که آلوده به آن شدهاند، و نیز مشارکت آنها در تولید مسکن استطاعتپذیر، دولت به معنای کنونی آن نمیتواند فصل جدیدی در تولید مساکن حمایتی بگشاید که پایداری اجتماعی و اقتصادی فراتری نسبت به طرحهای قبلی داشته باشند.
مشکل تاریخی بهره برداری ملکی در سیاستهای اجتماعی مسکن در ایران، یکی دیگر از مشکلات ساختاری مسکن مهر است که آن را از منطقِ مسکن اجتماعی دور میکند. این امر باعث شد که سیاست مسکن مهر عرصه جدیدی برای تولید رانت و سوداگری شد؛ به طوری که خیلیها با کسب ارزش افزوده کم یا زیاد، واحدهایشان را فروختند و از طرح خارج شدند. به نظر میرسد چون سیاستهای توسعه مسکن در ایران متکی بر دولت مرکزی است و عملاً اعتقادی به تقویت دولتهای محلی و نیز مشارکت خود مردم در قالب نهادهای مدنی و صنفی وجود ندارد، کسی به فکر ساخت واحدهای استیجاری به دلیل پر دردسر بودن مدیریت بهره برداری آنها نیست. ملکی بودن مسکن مهر از یک سو، منجر به گسترش منطق سوداگری در آن شد و از سوی دیگر، نتوانست یک نظام تأمین مسکن استیجاری را شکل دهد که مدیریتش در دست نهادهای عمومی باشد، البته این بماند که نهاد عمومی شفاف و کارآمدی هم در کشور وجود ندارد.
به دلیلِ دخیل بودن نیروهای قوی اقتصادی و اجتماعی در سیاستگذاری بخش مسکن، و نیز تن ندادن آن به مداخلات معمول بوروکراسی، که عموماً متمرکز در وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه است، نباید انتظار داشت که بدون وارد شدن مسکن در دستور کار سیاسیِ دولت و حاکمیت در جهت انجام جراحیهای بزرگی که هدفشان خارج کردن تقاضاهای سوداگرانه از بخش مسکن و کالازدایی از آن باشد، بهبودی در وضعیت دسترسی مردم به مسکن مورد نیازشان، حتی با بالارفتن تولید، به وجود آید. به عنوان مثال، میتوان به عملیاتی نشدن طرحهای مسکن اجتماعی در دهههای1370 و1380، علیرغم هدفگذاری که در برنامههای توسعه شده بود و قوانین خاص موضوعی آن تصویب شدند، اشاره نمود. همانطوری که در نمودارهای فوق نشان داده شده است بهترین عملکرد اجتماعی بخش مسکن در ایران، دهه اول بعد از انقلاب است که به دلیل رویکرد انقلابی حاکمیت، بهبود وضع سکونتی مردم تبدیل به یکی از مهمترین دستور کارهای سیاسی-انقلابی شد و تأسیس نهادهای انقلابی چون بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و تصویب قانون اراضی و زمین شهری، باعث شد بخش بزرگی از سیاستهای بوروکراتیک قبلی که از گسترش مالکیت زمین شهری و روستایی، جلوگیری میکردند ملغی شدند و مقداری از زمینهای ملی به مردم واگذار شد و بهبودی در وضعیت عمومی مسکن، به وجود آید.
در شرایط کنونی که بخش مسکن و ساختمان تبدیل به مهمترین و گستردهترین عرصه انباشت سرمایه، البته با افت و خیزهای دورهای که دارد، شده است و سرمایههایکلان بانکها و هلدینگهای بزرگ اقتصادی در کنار سرمایههای خرد مردمی، به منظور انباشت سرمایه وارد آن شدهاند، با رویکردهای بازارگرا که به دنبال تقدیس مالکیت و یکهتازی سرمایه هستند نباید انتظار بهبود در مسئله مسکن را داشت. هدف اصلی، باید اجتماعی کردن بازار مسکن از طریق کنترلِ یکهتازی گرایشات سوداگرانه باشد تا حداقل بخشهایی از مسکن کالازدایی شود و نیاز مصرفی فرصت تنفس، پیدا کند.
ایجاد نظام تنظیمگری در بازار اجارهبها، باید یکی دیگر از ابزارهای یک برنامه اجتماعی مسکن باشد. در حال حاضر، در بازار واقعی اجاره هیچ نوع قانون تنظیمی برای کنترل اجارهبها ویا تعیین نرخ رشد مشخصی وجود ندارد و یک آنارشی تام بر آن حاکم است. بدیهی است که با فشار جمعیتی که در شهرهای ایران، بخصوص کلانشهرها، وجود دارد نباید انتظار داشت که فقط از طریق گسترش مالکیت مسکن بتوان مسئله مسکن را بهبود بخشید. باید همراه با روندهای موفق جهانی، نظام استیجار قاعدهمند را ایجاد کرد تا مستأجران بتوانند با فشار کمتری نیاز اساسی مسکن را از بازار تأمین کنند. ابزار این کار هم در بدو امر میتواند «تشکیل سندیکاهای مستأجران» باشد تا با متشکل و قانونی شدن بتوانند از یک سو، به عنوان یک نهاد مشورتی در سیاستگذاری مسکن مشارکت کنند، و از سوی دیگر، وارد چانهسازی با نظام قانونگذاری و اجرایی کشور شده و از منافعشان دفاع کنند.
زمانی میتوانیم بیشتر پی به ضرورت ایجاد سندیکاهای مصرفکنندگان مسکن ببریم که تولیدکنندگان حرفهای مسکن، نهادهای صنفی و لابیگری خودشان را اتفاقاً در دوره اصلاحات، ایجاد کردند. یکی از اقدامات دولتِ اصلاحات، ساختنِ انجمنهای صنفیکارفرمایی انبوهسازی مسکن در همه استانهای کشور ذیل ماده 131 قانون کار جمهوری اسلامی ایران بود که اولین آنها «انجمن صنفی کارفرمایی انبوهسازان مسکن و ساختمان استان تهران» است که هسته اولیهاش در سال 1380 توسط وزارت مسکن و شهرسازی شکل گرفت و در ادامه به همه استانها سرایت کرد.
تجربه مسکن مهر نشان میدهد که بدون نهادسازی مدنی برای مشارکت ساختارمند مردم در تولید دولتی مسکن، نه انضباط مالی و نه انضباط فنی در پروژههای خانهسازی به وجود نخواهد آمد و هرچند که اهداف خوبی در سطح برنامه تعریف شوند، در اجرا برندگان واقعی پیمانکاران و سازندگان مسکناند که از سر و ته پروژهها میزنند و آخر سر دوباره دولت و مردم میماندند که پرداخت هزینههای اضافی کمکاریهای و سوداگری آنها را جبران کنند.
محتمل است جریان غالب بر اقتصاد کلان ایران، که حرکت هر چه بیشتر به سمت آزادسازی اقتصادی است، دیگر اجازه مداخله تام و مستقیم دولت در پروژههای بزرگِ مسکنسازی اجتماعی همچون مسکن مهر را ندهد. مضاف بر این، چنین برنامههایی، در معرض این نقد جدی قرار دارند که منجر به سوق دادن گروههای کمدرآمد به سمت افتراق فضایی-اجتماعی، میشوند که در تضاد با آرمان عدالت اجتماعی و بهبود زندگی اقشار ضعیف قرار دارد که برنامههای حمایتی مسکن براساس آن در دستور کار دولتها قرار میگیرند. بنابراین، سیاست اجتماعی مسکن در ایران بایستی به سمت نظریهای سیاست اجتماعی پسادولت رفاهی برود که مشارکت چهار عنصر «جامعه مدنی»، «دولت محلی»، «دولت مرکزی» و «بازار» را در کنار هم میدهد.
در کنار مباحثی که مطرح شد، شاید دیگر نتوان، مسئله مسکن در ایران، به خصوص در کلانشهرها، را فقط بر بنیان «واحد مسکونی مستقل»، بهبود بخشید. چند سالی است که در شهری چون تهران، لایههایی از طبقات متوسط و نیز پایین درآمدی با روی آوردن به زندگی در «خانههای اشتراکی»، راهحلی اجتماعی برای مشکل مسکنشان، خلق نمودهاند. این سبک از سکونت، راهحلی برای کاهش هزینههای زندگی و مقاومت در مقابل پرتاب شدن به سکونتگاههای حاشیهای بیرون از متن کلانشهری است. چنین راهحلهای اجتماعی میتوانند نظام برنامهریزی مسکن و نیز سازندگان را به سمت و سویی سوق دهند که به تولید خانههایی بپردازند که طراحی لازم برای زندگی اشتراکی را داشته باشند. البته رواج خانههای اشتراکی در جهان امروز، فقط علت اقتصادی نداشته و در برخی موارد همراه با سبکهای جدید زندگی است که توسط آموزههای قوی فلسفی، زیستمحیطی و اجتماعی، پشتیبانی میشوند.
در پایان، باید گفت که رسیدن به یک نظام مسکن پایدار بدون تمرکززدایی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی از کلانشهرها و نیز برنامهریزی عملیاتی برای مبنا قرار گرفتن رویکرد آمایش سرزمین در برنامههای توسعه ملی و منطقهای، و جلوگیری از ویران شدن روستاها و شهرهای کوچک، سرابی بیش نیست.