وقتی مجلس بودجهای را باوجود مشخصههای ناترازی تصویب میکند، این کار به معنای قانونی کردن ناترازی است؛ حسن سبحانی، اقتصاددان میگوید: لایحه بودجه، از ابتدا کسری ترازی عملیاتی دارد و این را دولت و مجلس میدانند اما در عمل نمیتوانند کاری کنند. استاد دانشگاه تهران معتقد است که باید برای رفع کسری بودجه برنامهریزی کرد و اصلاح ساختار انجام داد. از زمان ریاستجمهوری سیدمحمد خاتمی دولت از اصلاح ساختار بودجه و لزوم تدوین بودجه عملیاتی میگوید و هنوز اجرا نشده است؛ سبحانی دلیل آن را کمبود سرمایه اجتماعی دولتها و نبود اراده سیاسی میداند.
دبیر بخش توسعه
* از کسری بودجه بهعنوان بزرگترین معضل اقتصاد ایران یاد میشود و بسیاری هشدار میدهند اگر کسری بودجه برطرف نشود، میتواند به یک مسئله امنیتی تبدیل شود. کسری بودجه دولت چیست و چه تاریخچهای در اقتصاد ایران دارد؟
کسری بودجه در بودجه دولت ایران یک مقوله مزمن است که مشکلاتی را برای دولت ایجاد کرده و میکند. به لحاظ مفهومی ابتدا باید دو اصطلاح را از هم متمایز کرد تا بتوان دقیقتر در مورد موضوع صحبت کرد. اصطلاح اول مفهومی است به نام تراز عملیاتی. تراز عملیاتی عبارت است از مابهالتفاوت درآمدها از هزینههای جاری دولتها. معنایش این است که اگر دولتی نخواهد هیچ اعتبار عمرانی داشته باشد و حتی نخواهد بهاندازه یک واحد پول عمران، زیربنا و مسائل آبادانی را دنبال کند، با درآمدهایی که دارد، یعنی درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها غیر از درآمد نفت و گاز، آیا میتواند هزینههای جاری کشور را تأمین کند یا خیر؛ بنابراین در تراز عملیاتی در یک طرف درآمدهای جاری منهای نفت و گاز گذاشته میشود و از آنطرف هم فقط هزینههای جاری گذاشته میشود. اگر این دو یکدیگر را پوشش ندهند، میتوان گفت که تراز عملیاتی کسری دارد. در بودجههای ایران دههها است که این تراز عملیاتی وجود دارد. البته کم بوده است؛ ولی سالبهسال که میگذرد، بر مقدار آن افزودهشده است. بهگونهای که هم در لوایح بودجه دیده میشود؛ یعنی دولت بهرغم تلاشهایی که میکند، نمیتواند این کسری تراز عملیاتی را بپوشاند؛ یعنی آن را مخفی نمیکند، و هم در قوانین مجلس. بهعنوانمثال در سال ۱۴۰۲ در لایحه دولت ۹۷۸ هزار میلیارد تومان درآمد پیشبینیشده بود؛ ولی در همین لایحه ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان مصارف یا هزینه پیشبینیشده بود. اگر این دو را با هم مقایسه کنید، میبینید که دولت در لایحه تحویلی گفته است که من ۴۷۶ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارم. این یک تعریف از کسری بودجه است که دقیقتر آن کسری تراز عملیاتی است. مفهوم دیگری وجود دارد که در عمل اتفاق میافتد و به این صورت است که پرداختهای دولت از دریافتهای آن فاصله دارد و به آن کسری نقدی بودجه میگویند. باید این دو مفهوم را از هم جدا کرد. در حقیقت مفهوم اول، یعنی کسری تراز عملیاتی به ساختار بودجه کشور برمیگردد؛ ولی دومی که کسری نقدی بودجه است، به عملکردها و سازوکارهای اجرای برمیگردد. بدیهی است که دومی از اولی متأثر است؛ اما اینها دو مفهوم جدا از هم هستند. بحث را به این صورت تمام کنم که مثلاً همان کسری تراز ۴۷۶ هزار میلیارد تومان که دولت در لایحه خودش داده بود، وقتی به مجلس رفت و از مجلس بیرون آمد، ۴۵۵ هزار میلیارد تومان شده بود؛ یعنی مجلس حدود ۲۱ هزار میلیارد تومان از این کسری را به نحوی کاهش داده بود؛ اما بههرحال طبق قانون ۴۵۵ هزار میلیارد تومان کسری تراز داشته است و معنایش این است که بودجهای است که اگر بخواهد با مالیات و درآمد غیرنفتی هزینههای جاری و روزمره دولت را بپوشاند، عملاً ۴۵۵ هزار میلیارد تومان کسر دارد.
*وقتی مجلس بودجهای را باوجود مشخصههای ناترازی تصویب میکند، آیا این معنای قانونی کردن ناترازی نیست و آیا در این موارد مجلس میتواند بودجه را تصویب نکند یا دولت را موظف کند که باید یک بودجه تراز را به مجلس تحویل دهد؟
بله. این کار قانونی کردن است. هر چیزی که مجلس بر آن صحه بگذارد، قانونی کردن است؛ اما دولت این ناترازی را در همان لایحه با روشهایی که پیشنهاد میدهد درواقع میگوید من آن را جبران میکنم. بهطور مثال در همان لایحهای که دولت تقدیم کرده بود و ۴۷۶ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشت، دولت گفته بود من ۳۸۴ هزار میلیارد تومان این کسری را از طریق فروش نفت جبران میکنم؛ اینکه میگویند بودجه متکی به نفت است، به همین دلایل است و گفته بود باقی کسری را هم از طریق داراییهای مالی، یعنی فروش اوراق بدهی جبران میکنم؛ بنابراین دولت عملاً یک بودجه تراز را تحویل میدهد؛ اما در این تراز عواملی وجود دارد که بررسی آن آثار اقتصادی و مالی خاصی در اقتصاد کشور دارد؛ ولی بله. مجلس میتواند لایحه بودجه را تصویب نکند و آن را برگرداند؛ اما این شکاف آنقدر زیاد است که اگر مجلس هم چشمش را بر این واقعیت که جبران کوتاهمدت آن سخت است ببندد، ممکن است کشور قفل شود.
* چه زمانهایی میزان کسری بودجه بیشتر بوده و در آن بازههای زمانی اقتصاد ایران چه مشخصهای داشته است؟
این کسری که الآن از آن صحبت میکنیم، یعنی کسری تراز، در گذر زمان همواره رو به افزایش بوده است؛ یعنی نمیتوانیم مشخصهای بگوییم که چه اتفاقی افتاده است. علت آنهم این است که در گذر زمان به دلیل شرایط تورمی اقتصاد ایران هزینهها بهطور اجتنابناپذیری افزایش مییافته است؛ ولی رشد درآمدها بهاندازه رشد هزینهها نبوده است؛ بنابراین بهعنوان یک ویژگی متأثر از شرایط اقتصاد کشور هر چه به زمان حال نزدیکتر میشویم، این تأثیر بیشتر میشود.
*کسری تراز عملیاتی با کسری بودجه مزمن تفاوتی دارد یا یکی است؟
نمیتوان گفت این دو به یک معناست. معمولاً کسری تراز مزمن که میگویند، منظورشان را نمیرسانند. به نظر میآید که منظورشان بیشتر همان کسر نقدی بودجه است که در عمل اتفاق میافتد. مگر اینکه شخصی با تأکید بگوید که منظور من از مزمن بودن، همین تراز عملیاتی است. انصافاً وقتی بودجهای به مدت ۳۰ سال تراز عملیاتی منفی رو به رشد داشته باشد، خیلی مزمن و کهنه شده است.
* کسری بودجه چگونه و در چه شرایطی و تحت تأثیر چه عواملی ایجاد میشود و چگونه در اقتصاد ایران ماندگار شده است؟
اگر بخواهیم چند نکته یا مطلب مهمتر را ذکر کنیم، به نظر میآید که یکی از عوامل کمی نرخ رشد تولید در اقتصاد ایران باشد. تولید ناخالص داخلی ما بهطور میانگین کمتر از سالی ۲.۸ درصد رشد داشته است. وقتی نرخ رشد اقتصاد به این صورت باشد، معنایش این است که درآمد مالیاتی و سایر فواید ناشی از رشد متوجه اقتصاد کشور نیست. کمی درآمد مالیاتی و فعال نبودن دولتها در اقتصاد موجب میشود که آنها از محل فعالیت اقتصادی خود مالیات به دست آورند و سود سهام بگیرند، یکی از عواملی است که در رشد کم درآمدهای دولت مؤثر بوده است. از طرف دیگر وقتی از کمی تولید یا رکود در تولید صحبت میکنیم و در کنار آن مشکلاتی مثل تحریمها را داریم، میبینیم که با اقتصادی مواجه هستیم که تورم در آن بسیار بالا است. تورم بالا برای دولت به این معنا است که هزینههایش را حتی اگر بخواهد کیفیت سال گذشته خود را حفظ کند، باید بیفزاید و یا حقوق کارمندان خود را باید بهاندازه تورم افزایش دهد که بهاندازه سال قبل قدرت خرید داشته باشند؛ بنابراین دولتها در دوران تورمی به ناگزیر هزینههای خود را بالا میبرند؛ یعنی نمیتوانند بالا نبرند. البته بعضی بلندپروازیها، طرحهای بدون اولویت و مسائلی از این قبیل هم باعث میشود که هزینههای جدید ایجاد شود؛ یعنی شما میبینید که هم درآمد بالا رفته است، هم هزینه بالا رفته است؛ ولی نرخ رشد هزینه بسیار بالاتر از نرخ رشد درآمد بوده است؛ بنابراین وقتی چنین اتفاقی در اقتصاد ایران بوده، میتواند از منشا کسری بودجه باشد.
*به فعال نبودن دولت در اقتصاد اشاره کردید. منظور شما از این نکته چیست؟
در اینجا باید دو تا نکته را از هم متمایز کنیم. یکی اقتصاد ایران و دیگری بودجه که در حقیقت میتوان به آن گفت اقتصاد دولت. موضوع این گفتوگو اقتصاد دولت است. وقتی در اقتصاد ایران فراوان گفته میشود، سیاستگذاری میشود و استدلال میشود که دولت نباید در اقتصاد تصدیگری کند یا خیلی حضور داشته باشد، هدفی را تعقیب میکند؛ ولی پیامدهایی دارد. پیامدهایش این است که این موضوع میتواند به اقتصاد دولت لطمه بزند. بهطور مثال شما یک شرکت دولتی دارید یا ممکن است یک شرکت دولتی تأسیس کنید. یک شرکت دولتی درصورتیکه سودآور باشد، در پایان سال هم به دولت مالیات میدهد و هم سود سهام به آن میدهد. مثلاً شرکت دخانیات ایران، شرکت راهآهن ایران و... دولتی هستند و هم مالیات میدهند، هم سود. وقتی فعالیتهای دولت در اقتصادی ملی و کلان کم شود، باید پذیرفت که درآمدهای مالیاتی و سود سهام دولت هم کم شود. چون دیگر شرکتی از خودش ندارد. وقتی اینها کم شود، یعنی منابع درآمدی بودجه دولت کاهش پیدا میکند یا حتی اگر کاهش نیابد، با نرخ رشد لازم هم افزایش نمییابد. این رابطه بین دولت در اقتصاد ملی و دولت در اقتصاد دولت است.
*شما از بلندپروازیها و طرحهای بدون اولویت یا غیر اولویتدار. گفتید در بستری که اقتصاد دولت یا بودجه تعریف میشود و درآمدها و هزینهها تعیین میشود، چطور این طرحهای بدون اولویت تعریف میشوند؟ آیا نظارتی بر این مسئله وجود ندارد و درنهایت آیا خروجی طرح با خروجی برنامهوبودجه مطابقت داده میشود تا درنهایت به نقطهای نرسیم که کلی طرحهای نیمهتمام در دست دولت انباشته نشود؟
وقتی دولت لایحه میدهد، همانطور که گفتم، یک تراز منفی عملیاتی دارد؛ ولی میگوید این تراز منفی را به نحوی جبران میکنم. مثلاً نفت میفروشد یا از اوراق بدهی و نظیر اینها استفاده میکند؛ بنابراین در آنجا خیلی به چشم نمیآید که این کسری تراز میتواند خیلی مخرب باشد؛ اما کسانی که تیزبین هستند میفهمند که این ناترازی خودش را در جاهایی نشان میدهد که ازجمله آن، افزایش عمر به پایان رسیدن طرحهای عمرانی دولت است؛ بنابراین طرحی که در صورت نبود شکاف درآمدی میتواند ۵ ساله تمام شود، با افزایش طرحها و پروژههای زیاد، میتواند در ۸ سال یا حتی ۱۵ سال به پایان برسد. در حقیقت خودش را نشان میدهد؛ اما یک چشم تیزبین باید باشد که موضوع را بفهمد. چون اصولاً بودجه دولت در اقتصاد سیاسی تعریف میشود، همانطور که میدانید در اقتصاد سیاسی هزینه/فایده طرحهای دولتی جداگانه اتفاق نمیافتد. مجموعاً منافع حکمرانان که میتواند دولت باشد یا مجلس، درواقع منافع ارادههایشان خودش را بیشتر از هزینهها نشان میدهد؛ بنابراین یک مقام دولتی یا مجلسی حس میکند که اگر فلان طرح را دنبال کند، منافع بلندمدت آن برای کشور بیشتر است و لذا عنوان میکند. البته خیلی جزئی نمیگویند. البته این ماهیت بودجه است. نمیخواهم بگویم که اینها کار درستی میکنند؛ ولی بودجه اصولاً به معنای عملکرد اقتصادی متأثر از سیاست در کشور است. چون حاکمان و سیاستمداران این کار را میکنند. یک عملکرد صرفاً علمی نیست. یک عملکرد اقتصادی است که متأثر از اراده سیاسی حکمرانان شکل میگیرد.
*این از مشخصههای اقتصاد ایران است.
در همه دنیا سیاست در اقتصاد اثر دارد ولی در کشورهای که حاکمیت کارشناسی به مقدار زیادی بیشتر و درجه علمی بودن تصمیمات بالاتر است، تصمیمات متأثر سیاست کمتر گرفته میشود.
* کسری بودجه بیشتر در کدام نظامهای اقتصادی و بودجهریزی ایجاد میشود و چه تبعاتی دارد؟
عمدتاً کشورهایی که توسعهیافته هستند به دلایل متعدد کسری بودجه کمتری را تجربه میکنند. دلیلش هم این است که در توسعهیافتگی اقتصاد رشد قابل دفاع دارد و مالیاتها بخش عمده درآمد دولت را تأمین میکنند. از طرف دیگر توسعهیافتگی بهطور طبیعی مانع مداخله دولت در بسیاری از اقدامات میشود. وقتی میگوییم توسعهیافته، یعنی کشور زیربناهایش را ساخته است. بنادر خود را ساخته است. مدارس و دانشگاههایش را ساخته است و خرجهای کمتری برای دولت وجود دارد. نفس توسعهیافتگی هم مالیات مستمری را تعیین میکند و هم هزینههای کمتری را بر دوش دولتها میگذارد؛ لذا بهطور طبیعی وقتی درآمد بیشتر است و هزینه کمتر است، کسری بودجه پیش نمیآید. شاید زیاد شنیده باشید که اقتصاددانها و دیگران مدام میگویند که باید بانک مرکزی را مستقل کرد. درواقع از استقلال بانک مرکزی صحبت میکنند. وقتی میپرسید چرا؟ میگویند در کشورهای توسعهیافته هم بانکهای مرکزی مستقل هستند. اینها فکر میکنند که چون بانکهای مرکزی مستقل هستند، این کشورها توسعه پیدا کردند. درحالیکه دقیقاً عکس این مسئله است و کم دقتی میکنند. چون این کشورها توسعهیافته هستند و اندازه مالیات پاسخگوی هزینههای دولتها است، دولتها نیاز پیدا نمیکنند که در بانک مرکزی دخالت کنند و بهطور طبیعی بانک مرکزی مستقل میشود؛ بنابراین باید از این زاویه به این موضوع نگاه کنیم.
*به نظر میرسد که شیوه بودجهنویسی تغییر کرده است. مدتها است که در ایران در مورد بودجهنویسی مبتنی بر عملکرد هم صحبت میشود اما چرا به مرحله اجرا نرسید و چه ارادهای مانع حصول این موضوع است؟
از سالهای خیلی قبل این مسئله مطرح است. به خاطر دارم که در بودجه سال ۸۰ یا ۸۱ در دولت دوم آقای خاتمی، مجلس بندی را در بودجه گذاشت که دولت در سال آینده دولت باید ساختار بودجه را اصلاح کند. خیلی از دولتها این مطلب را گفتهاند. آنچه من درک میکنم، این است که کسانی که این تصمیمات را میگیرند، در حقیقت نمیدانند که ساختار بودجه یعنی چه. چون به ساختار بودجه اعتنا ندارند، تجویزی میکنند که نمیتواند در عمل اتفاق بیفتد. مقولهای که وجود دارد، این است که بودجه اقتصاد دولت است و معنایش این است که در کشور نهادها، وزارتخانهها و سازمانهایی وجود دارند که بهموجب قانون ایجاد شدهاند؛ یعنی قانون گفته که اینها ایجاد شوند. قانونگذار هم قطعاً هدفی داشته است از اینکه وزارت آموزشوپرورش به وجود آید. برای رسیدن به اهداف باید هر سال به نهادهایی که بهموجب قانون ایجاد شدند، اعتباراتی بدهند. اگر همین نکته را لحاظ کنیم، ساختار بودجه عبارت از این میشود که لیست نهادها، وزارتخانهها، مؤسسات و مراکز دیگری که از دولت پول میگیرد را پیش روی خود بگذارد و ببیند کدام یک از اینها مطابق قانون مجلس ایجادشده و کدام یک همینطوری درست شده است. اگر همین را نگاه کنید، میبینید که صدها مؤسسه، نهاد دولتی و غیردولتی هستند که از بودجه دولت ارتزاق میکنند؛ ولی بهحکم قانون ایجاد نشدهاند؛ بنابراین اصلاح ساختار شاید عبارت از این باشد که نهادی را که بهحکم قانون ایجاد نشده، از بودجه حذف کنید. اگر به اینجا برسید، میبینید که هر کدام از این مراکز و سازمانها کسی را بالای سر خود دارند که مبارزه با آنها سخت است. شاید همانهایی که از اصلاح ساختار صحبت میکنند، وقتی میشنوند که یک معنای اصلاح ساختار این است، جاهایی را داشته باشند که بگویند منظور ما این نبوده است. فرض کنید که یک سازمان امور اداری و استخدامی مقتدر مملو از متخصصان عالم مدیریت باید باشد که مدام تشکیلات دولت را جلوی چشم خود بگذارند و بگویند این کار با این کار موازی است. این مداخله در فلان کار است. مثلاً کارهای وزارتخانهها به دلیل پیشرفت اینترنت و فناوری ارتباطات، انجام میشود و دیگر آن قدر نیازی به نیروی انسانی نیست. درواقع تیغ و قیچی دستشان باشد و مدام آنچه را باید هرس شود هرس کنند. همانهایی که میگویند باید ساختار بودجه اصلاح شود، اصلاً راضی نیستند که اگر قرار است دو تا وزارتخانه باهم ادغام شوند، یک اتاق از آن کم شود. در معنای ادغام دو وزارتخانه را تجمیع میکنند. ساختار بودجه به معنای فهم رادیکال مسئله و بریدن و هرس کردن است. در همین بودجهای که مینویسند باید اصلاح ساختار شود، تبصرههایی را تصویب میکنند، مثلاً ۵۰ تا ۶۰ تبصره که اگر قرار است ساختار اصلاح شود، هیچکدام از این تبصرهها نباید وجود داشته باشد. چون این تبصرهها قانونگذاریهای جدید است. درحالیکه بودجه را باید ارتباط دهید به قانونهایی که قبلاً تصویب کردید. به همین دلیل من همیشه در زمان بودجه در مجلس تذکر میدادم و میگفتم که شماها اصلاً بودجه تصویب نکردید. خیلی تعجب میکردند که ما دو ماه است که تبصرهها را بررسی میکنیم. زحمت کشیدیم. میگفتم اتفاقاً وقتی تبصره تصویب کردید، یعنی قوانین جدید تصویب کردید. درحالیکه قرار بود در این مدت اعتبارات دستگاههایی را بدهید که قبلاً تصویب کردید؛ بنابراین یا بلد نیستند یا نمیخواهند تن به لوازم اصلاح ساختار بدهند.
*به نظر شما در لایحه ۱۴۰۳ دولت برای کاهش کسری بودجه سراغ چه ابزارهایی رفته است؟
تا جایی که من اجمالاً به یاد دارم، قرار بود بخش عمده را که ۳۸۴ هزار میلیارد تومان است از طریق واگذاری داراییهای سرمایهای؛ یعنی فروش نفت و گاز تأمین کند و ۹۲ هزار میلیارد تومان را هم از طریق اوراق بدهی یا فروش سهام شرکتهای دولتی تأمین کند. رقم مولدسازی را الآن ندارم؛ اما اصولاً در این مجموعهها عدد مهمی بهحساب نمیآید.
* یکی از راهکارهایی که دولت بهمنظور کاهش کسری بودجه، سراغش رفته، انتشار اوراق بدهی است. از نظر شما انتشار اوراق بهمنظور پوشش کمبود منابع دولتی، آنهم در شرایطی که نرخهای سود بالاست و رشد اقتصادی کشور منفی است، چه آثار اقتصادیای به همراه دارد؟ چگونه دولت میتواند ظرفیت بازار اوراق بدهی را بهدرستی مدیریت و بهرهبرداری کند؟
انتشار اوراق به معنای خارج کردن پول و منابع از دست بخش خصوصی و دادن آنها به دولت است. درواقع دولت به بخش خصوصی میگوید تو نمیخواهی با پول خودت کار کنی، آن را به من بده تا کارهایم را انجام دهم و ۲۰ درصد یا ۲۲ درصد به تو بهره میدهم. معنایش این است که دولت اولاً بخش خصوصی را به درآمدهای بهرهای بالا عادت میدهد و مانع میشود از اینکه آنها کار مولد کنند. میدانید که در اقتصاد فعلی ایران تولید کردن سخت است و احتمال اینکه بخش خصوصی بتواند در خیلی از فعالیتها بدون زحمت ۲۲ درصد سود ببرد خیلی بالا است؛ لذا ترجیح میدهد که بهجای سود ناشی از کارخانهداری یا مزرعهداری بهره بانکی بخورد. به نظر من تنبل کردن و به رکود وادار کردن بخش خصوصی یکی از تبعات انتشار اوراق بدهی است. از طرف دیگر سودی که باید هر سال با قطع این انتشار بپردازد، رقم خیلی بالایی است. دولت هر سال از محل اوراقی که میفروشد بخشی از درآمد را بابت سود همان اوراقی میدهد که در سالهای قبل خریده بوده است؛ بنابراین انباشت بدهی صورت میگیرد. بخش خصوصی به دنبال کار مولد نمیرود و عادت میکند به درصدهای بالای بهره و این پیامد کوچکی نیست. درعینحال نکته دیگری که وجود دارد، این است که شما با یک بخش خصوصی غیر مولد مواجه میشوید که دیگر ریسک نمیکند و دیگر حاضر نیست با سود متعارف کار کند. حتی اگر در دورههایی دولت هم اوراق بدهی نفروشد، بخش خصوصی دیگر حاضر نیست پول خود را در تولید بگذارد. وارد کارهای سفتهبازی میشود. چون به درآمدهای نسبتاً آسان با رقم بالا عادت کرده است. این یکی از تبعات اقتصادی کاری است که دولت انجام میدهد.
*ممکن است اوراق بدهی را در کشورها و الگوهای اقتصادی دیگری استفاده کنند. آیا در آن جاها هم چنین تبعاتی دارد و شرایط چگونه است که دولت میتواند پولی را از بخش خصوصی قرض بگیرد، مسئله خود را حل کند و آن را برگرداند؟
بله. در جاهای دیگر هم وجود دارد. اگر اقتصادهایی باشند که شرایط ما را داشته باشند، به نظر من تبعات آن به همین صورتی است که عرض کردم؛ ولی اگر اقتصادهایی باشند که تأمین مالی دولت از طریق انتشار اوراق بدهی تبدیل به یک قاعده نشده باشد و سهم نسبتاً بالایی در تأمین کسری بودجه نداشته باشد، این اتفاق کمتر میافتد؛ یعنی یک اقتصاد بسامان است که نرخ بهره ۲۲ و ۲۳ درصد نخواهد داشت و اقتصادی است که نرخ بهره ۱.۵ درصد ۲ درصد دارد و برای اقتصادی با این رقم بهره آنچه در کشور ما رخ میدهد، اتفاق نمیافتد. ساختار اقتصاد در پاسخ به این سؤال مؤثر است.
* ساختار اقتصاد ما مناسب انتشار اوراق بدهی نیست؟
به نظر من نیست؛ یعنی مردم باید یاد بگیرند و عادت کنند که اگر میخواهند درآمد داشته باشند باید کار کنند.
* برای جبران کسری بودجه دولت برای بودجه 1403 راهکار دیگر افزایش مالیات مثلاً در بخش عایدی سرمایه یا بهرهبرداری بهتر از داراییهای منقول و غیرمنقول دولت را مطرح کرده است. بین گزینههای موجود کدام مسیر نتایج بهتری به همراه دارد؟ تجربه دنیا در این زمینه چیست؟
این بحث را باید شاخه شاخه کرد. اگر افزایش پایه مالیاتی قابل دفاعی باشد، به تولید لطمه نمیزند، با اینکه درآمد را زیاد میکند. آنچه احتمالاً میتواند تولید را متأثر کند افزایش نرخ مالیات است. در پایه مالیاتی به این نتیجه میرسید که یک بخش یا یک جا تا به حال مالیات نمیداده است یا ما نمیشناختیم یا آن را از دادن مالیات معاف کرده بودیم و حالا مطالعات ما نشان میدهد که با معاف بودن از مالیات هم به اهداف اقتصادی مورد نظر نرسیده است؛ لذا بهتر است که این معافیت را از بین ببریم. این یعنی افزایش پایههای مالیاتی. بهعنوانمثال کشاورزی ایران سالیان سال است که از مالیات معاف است. باید بررسیهایی صورت بگیرد که آیا این معاف بودن از مالیات اوضاع کشاورزی ایران را بهتر کرده است یا نه. فرض کنید بررسی شود و نتیجه این باشد که کسانی که در کشاورزی فعال هستند، خیلی بر اساس معاف بودن یا نبودن از مالیات کار نمیکنند؛ بنابراین کشور بگوید از این به بعد از دامپروری و کشاورزی هم مالیات میگیریم. این یعنی افزایش پایه مالیاتی که یک پایه جدید اضافه میشود و هر چقدر بتوان از این بخش مالیات گرفت، خوب است. البته به شرط اینکه مطالعات نشان داده باشد که معافیت از مالیات به نفع کشاورزی نبوده است و این لطمهای به وضع موجود نمیزند؛ ولی اگر یک پایه مالیاتی بیربط تعریف شود، آثاری خواهد داشت. بهطور مثال کشور دچار تورم است و قیمت خانه و ماشین مدام افزایش مییابد؛ در نتیجه بگویند از خانهای که در آن نشستهاید و زمانی ۱۰۰ میلیون بوده و حالا ۱ میلیارد شده است، مالیات بدهید. بدیهی است که این یک حرف غیر منطقی است. در حقیقت کشور با سوءمدیریت موجب تورم شده و حالا میخواهد از همان تورم خود ساخته درآمد کسب کند. این کار هم غیر علمی است و هم خلاف قرارداد بین دولت و ملت است؛ بنابراین پایه مالیاتی ضرری به بقیه کارها نمیزند. آنچه ضرر میزند، نرخ مالیات است. مثلاً فرض کنید که تا الآن ۲۵ درصد از سود مالیات میگرفتند و حالا بگویند میخواهیم ۴۰ درصد بگیریم. الآن میگویند از تمام فعالیتها ۲۵ درصد بگیریم؛ اما اگر بگویند که بخشهای تجاری و تولیدی را جدا میکنیم و از تجار درصد بالاتری میگیریم و از تولید کننده درصد پایینتری میگیریم، به نظر من میتواند انگیزههای خوبی در اخذ مالیات باشد.
* آمارهای تشکیل سرمایه ناخالص در بیشتر سالهای یک دهه اخیر منفی بوده و حتی بهاندازه استهلاک ماشینآلات نیز سرمایهگذاری صورت نگرفته است. چگونه با این میزان سرمایهگذاری، میتوان از افزایش پایه مالیاتی گفت؟
اینها به هم ربط زیادی ندارند. چون وقتی یک بنگاه دایر است، دولت میگوید من از سود آن مالیات میگیرم؛ بنابراین این بنگاه یک درآمد دارد و یک هزینه. درآمد منهای هزینه سود را به دست میآورد و مثلاً دولت میگوید ۲۵ درصد از این سود را بهعنوان مالیات دریافت میکنم. در دوران رونق ممکن است سود این بنگاه بیشتر شود و ۲۵ درصد این سود بیشتر، عدد بالاتری میشود. در دوران رکود ممکن است سود آن کمتر شود و دولت هم ۲۵ درصد سود کمتر را میگیرد؛ بنابراین نسبتها کاملاً رعایت میشود. تشکیل سرمایه ثابت ناخالص هم برای اقتصاد کشور یک فاجعه است؛ ولی ربط مستقیمی به کفاشی من که فعال بوده و فعال است، ندارد. نمیشود به من گفت که چون هیچ کس در صنعت کفاشی سرمایهگذاری کند، شما بیشتر مالیات پرداخت نکن یا اصلاً پرداخت نکن. بگویند تو باید ۲۵ درصد از همان سودی کهداری باید بهعنوان مالیات پرداخت کنی؛ بنابراین اینها باید تا حدودی از هم تفکیک شود که هر کدام در جای خود مورد بحث قرار بگیرد.
*چطور میتوان بین تشکیل سرمایه و افزایش مالیات ارتباط برقرار کرد؟
ارتباطی که میتوان برقرار کرد، این است که وقتی سرمایهگذاری به مدت یک دهه در کشور انجام نشده یا نرخ رشد آن منفی بوده است یا آن قدر کم بوده که جبران استهلاک سرمایههای موجود هم نیست، معنایش این است که در افق بلندمدت منشا درآمدهای مالیاتی دولت از طریق بنگاهها ممکن است کاهش یابد. چون بنگاههای قدیمی دارند مستهلک میشوند و بنگاههای جدید هم ایجاد نشده است. البته این درست نشدن نسبی است؛ یعنی نسبت به آنچه از بین رفته است درست نشده است. این مسئله چشمانداز خوبی را از درآمدهای کشور نشان نمیدهد. معنایش این است که چون در بلندمدت هزینههای کشور زیاد میشود و ما از اینجا میبینیم که اصلاً بنگاهی ایجاد نمیشود که بعداً بخواهیم از آن مالیات بگیریم و بنگاههای موجود هم به واسطه استهلاک ممکن است کارایی قبلی را نداشته باشند، نرخ رشد درآمدهای مالیاتی بهاندازه نرخ رشد هزینههای دولت نیست و لذا هم کسر تراز عملیاتی و هم کسر نقدی بودجه در چشمانداز آتی رو به افزایش خواهد بود.
* دولت سیزدهم برای جبران کسری بودجه خود، راهکار دیگری چون مولدسازی داراییها را در پیش گرفته اما این رویه موافقان و مخالفانی دارد؛ آیا مولدسازی داراییها چتر نجات دولت میشود و میتواند جلوی کسری بودجه را بگیرد؟ مخالفان میگویند دولت قصد دارد از این پول برای پوشاندن کسری بودجه خود استفاده کند و به پول نقد نیاز دارد. اسم این اقدام مولدسازی نیست، بلکه مصرف است. شما چه ارزیابی از این وضعیت دارید؟ این درآمد چگونه و در کجاها هزینه خواهد شد؟
ببینید چیزی از مولدسازی درنمیآید و کسی نباید با آن مخالف باشد یا موافق. مولدسازی به معنای فروش داراییهای مازاد دولت است. نکتهای که وجود داشت، این بود که فروش داراییهای مازاد قانون دارد. قوانین زیادی در کشور وجود دارد که هر زمان که دولت دارایی مازاد داشته باشد، میتواند با آن روش بفروشد؛ اما آقایان آن قانون را چون به هر دلیلی اجرا نمیشود، کنار گذاشتند مولدسازی را به شورای سران سه قوه دادند که این شورا از ریشه یک شورای مشکل دار است. چون قانونی نیست و خواستند با زور سیاسی داراییها به فروش رود. مگر با فشار سیاسی افراد میآیند دارایی دولت را بخرند. اگر خواستند بخرند از طریق همان مزایده میخریدند؛ بنابراین از مولدسازی چیزی درنمیآید. سران سه قوه هم که این را تصویب کردند، فقط به افکار عمومی و کشور لطمه زدند؛ ولی در این مصوبه چند قسمت وجود دارد. بعضی از این داراییها که در آنها پول است، مال دولت نیست. مال بانکها و شرکتها است؛ یعنی در بودجه دولت وارد نمیشود. در بودجه شرکتها و بانکها وارد میشود. مثلاً میگویند فلان بانک در فلان جا این قدر دارایی دارد. حتی اگر کسی بیاید این داراییها را بخرد که پولدارها و زمینخوارها میخرند، پول آن به جیب دولت نمیرود. به جیب شرکتهای دولتی و بانک میرود. آنچه از دولت باقی میماند، این است که در روستاها مدرسههایی بوده است و حالا مستهلک شده یا در شهرها ساختمانهایی بوده است که ممکن است عدهای بخرند که پول آن چندان زیاد نمیشود. در هر حال من شخصاً با آن مصوبه به این دلیل که مجلس و قوه قضاییه را دور میزد و همه چیز را تعطیل میکرد، مخالف بودم؛ ولی در شرایط عادی با فروش اموال مازاد دولتی بر اساس مصوبه مجلس شورای اسلامی مخالفتی ندارم و این یک قانون است و همیشه بوده است و میتوانستند بفروشند؛ لذا در تأمین کسری بودجه هیچ نقشی ندارد.
* چرا حل مسئله کسری بودجه مزمن در کشوری مانند کشور ما لاینحل به نظر میرسد؟ اگر بخواهیم کسری بودجه را از بین ببریم، قدم اصلی چیست و چه باید کرد؟
در کوتاهمدت که به نظر من نمیشود این مسئله را حل کرد. اگر بخواهیم واقعبینانه کار کنیم، باید یک افق ۱۰ ساله را در نظر گرفت و یک سازمان برنامهوبودجه عالم و آگاه به مسائل اقتصادی که قدرت تدوین داشته باشد و در مجامع دیگر این قدرت به رسمیت شناخته شود، ایجاد کرد. مثلاً اگر سازمان برنامهوبودجه تصمیم گرفت این کار را انجام دهد، با شیوههایی که در سیاست ایران وجود دارد، مجلس و جاهای دیگر آن را به هم نزنند؛ یعنی بهگونهای باشد که یا هزینهها را افزایش ندهد یا با نرخ کمتری از نرخ رشد درآمدها افزایش دهد؛ یعنی بگوید امسال هزینهها را ۵ درصد افزایش میدهم؛ ولی درآمدهای من ۷ درصد افزایش مییابد تا این شکاف به تدریج بسته شود. دولت باید تصمیماتی کلیدی بگیرد. مثلاً بازنشستگان که محقترین افراد هستند که باید مورد حمایت قرار بگیرند؛ ولی باید این تداخل را از ذهنمان پاک کنیم که من بهعنوان سبحانی تا زمانی که در دانشگاه هستم، کارمند دولت هستم؛ ولی وقتی بازنشسته شدم دیگر کارمند دولت نیستم. سازمان بازنشستگی متعهد وضع من است؛ لذا مملکت باید بپذیرد که نمیتواند با بازنشستهها مثل شاغلین رفتار کند؛ یعنی زورش نمیرسد. کسانی که سازمانهای بازنشستگی را اداره میکنند، باید اقتصاددان، سرمایهگذار، بنگاهدارور ریسکپذیر باشند که پولی که از افراد گرفته میشود در جاهایی به کار انداخته باشند که وقتی اینها بازنشسته شدند، سود پول خودشان را آن قدر بگیرند که از حقوق شاغلین بیشتر باشد. سود پول کارخانهداری، نه سود ربا؛ ولی ما الآن آمدیم بازنشستهها را به گردن دولت انداختهایم. دولت هم پذیرفته است. اینها تصمیمات خیلی مهم و کلیدی است. به تنویر افکار عمومی نیاز دارد. از این قبیل بسیار زیاد وجود دارد. من میتوانم ۵۰ تا برایتان بشمارم. بههرحال یک سازمان برنامهریزی مستقل و یک اراده سیاسی که بتواند در مقامات ارشد کشور وجود داشته باشد، لازم است که در یک افق ۱۰ ساله این شکاف را قابل تحمل کنند.