در برنامه هفتم توسعه نسبت به بانک، بدهی دولت، تورم و مسائل مالی چه فکری شده است؟ این موارد چه نقاط قوت و ضعفی دارد؟ پاسخ را در این مقاله بخوانید.
علیرضا توکلیکاشی، کارشناس بازار پول و سرمایه در شماره جدید نشریه آیندهنگر نوشت:
در شرایطی که کشورهای دیگر در حال برنامهریزی برای توسعه و افزایش تجارت خارجی کشورشان و توسعه روابط با کشورهای همسایه و حتی کشورهای دور هستند و در این مسیر ریلگذاری میکنند تا بخش خصوصی بتواند بر مبنای اسناد بالادستی و توافقنامههای بینالمللی بین سران سیاسی کشورها مسیر رشد کشور را توسعه دهد، خیلی عجیب است که ما هنوز در مفاهیم اولیه مدیریت کشور از جمله تکنرخی شدن نرخ ارز، کاهش نرخ تورم حتی در سطوح بیست درصد، تامین مالی کسری بودجه دولت از طریق بازار بدهی و استفاده از ظرفیت بازار بدهی برای تامین مالی بنگاههای اقتصادی و همچنین کاهش کسری بودجه از طریق کاهش یا قطع برخی از هزینههای غیرضروری در کشور، و حتی نوشتن برنامه پنجساله توسعه کشور متناسب با نیازهای ضروری کشور واماندهایم و همچنان کارهایی انجام میدهیم که کشور را در گامهای اول توسعه نگه داشتهایم. هرچند نقاط مثبتی در لایحه وجود دارد، اما متاسفانه بخش بزرگی از متن لایحه تقدیمی دولت هیچ مشابهتی با برنامههای توسعه پنجساله، آنگونه که در ادبیات توسعه به آن پرداخته میشود ندارد و بیشتر به «کشکول آرزوها» شبیه است.
کاهش تورم و رسیدن به مرز 9.5 درصد در مجموعه اهداف برنامه گنجانده شده اما هیچگونه راهحلی برای آن پیشنهاد نشده است.
در تمام دنیا تنظیم تورم و کاهش تورم جزو وظایف بانکهای مرکزی است و به نظر میرسد که ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. بانک مرکزی برای تحقق این هدف، به مجموعه ملزوماتی نیازمند است که پیشنهاد میشود این ملزومات در اختیار بانک مرکزی قرارداده شود.
در بخش پیشنهادها، به این موضوع پرداخته شده است.
در متن لایحه، احکامی دیده میشود که بهتر است آنها را در زمره احکام بدیهی و غیرضروری دستهبندی کنیم. الزام بانک مرکزی به ارزیابی کیفیت دارایی بانکها، الزام همکاری سازمانهای ثبت اسناد با بانکها، الزام واگذاری داراییهای مازاد بانکها (علیرغم وجود همین حکم در یک قانون دائمی دیگر)، الزام افزایش سرمایه بانکها و افشای صورتهای مالی بانکها، ایجاد سامانههای املاک و مستغلات بانکها و همچنین سامانه شبکه سهامداری بانکها، ممنوعیت خرید سهام بانک توسط زیرمجموعهها، اختیارات رسمی و غیر رسمی به بانک مرکزی در حوزه ارز در زمره احکام بدیهی هستند که ذاتاً جزو وظایف بانک مرکزی و سایر دستگاههای ذیربط هستند و اگر ایشان تاکنون به وظایف قانونی و ذاتی خود عمل نکردهاند، احتمالاً با یک مانع اجرایی مواجه هستند که امکان اجرای آن را ندارند و صدور احکام در متن قوانین در شرایطی که موانع اجرایی برای دستگاههای اجرایی وجود دارد، مشکلی را حل نمیکند. شاید بهتر بود موضوع ریشهیابی و برای رفع مشکل اصلی، حکم قانونی مناسبی در متن لایحه برنامه درج میشد.
احکامی در متن برنامه درج شده است که مبهم بوده و قابل اجرا نخواهند بود. از آن جمله میتوان به الزام افزایش نسبت تسهیلات به سپرده در مناطق محروم به میزان حداقل 20 درصد اشاره کرد. به جز اینکه اینگونه احکام نامفهوم هستند و نحوه محاسبهشان مشخص نیست، به نظر میرسد حتی در صورت اصلاح و رفع ابهام، سیاستگذار را به هدفش نخواهند رساند.
به نظر میرسد هدف سیاستگذار از این حکم، این بوده است که در مناطق محروم وامهای بیشتری پرداخت شود تا این مناطق توسعه یابند و عملاً محرومیتزدایی انجام شود.
حقیقت این است که اگر بخواهیم در کشور توسعه ایجاد کنیم به خصوص در مناطق محروم، باید تلاش کنیم مشوقهایی ایجاد کنیم که در آن مناطق انجام کسب و کارها با هدف کسب سود صرفه اقتصادی داشته باشد. در این صورت به شکل خودکار سرمایهها به سمت توسعه این مناطق حرکت میکند. توسعه زیرساختها و رساندن زیرساختها به این مناطق، رفع مقررات مخلّ کسب و کار، به رسمیت شناختن حقوق مالکیت فکری و معنوی، رفع موانع رقابت و ایجاد محدودیت برای انحصار و انحصارطلبی، توسعه نظام ثبت اسناد و املاک کشور و صدور اسناد مالکیت برای کلیه اراضی و مستحدثات کشور و غیر قانونی اعلام کردن کلیه اسناد غیر رسمی در خصوص مالکیت زمین و مستحدثات، شاید از مهمترین کارهایی باشد که به صورت خودکار سبب ایجاد کسب و کار، شغل و نهایتاً توسعه مناطق محروم کشور خواهد شد. تزریق وام به هر شکلی به بخشهای مختلف، هیچ وقت منجر به توسعه نشده است. چیزی که باعث توسعه در هر بخشی شده است، مشوقهای اقتصادی، پشتیبانی حقوقی و توسعه زیرساختی بوده که موجب شده بخش خصوصی از محل سرمایه خود و یا با کمک منابع مالی بانکها در کنار سرمایههای شخصی، مقدمات توسعه منطقهای را فراهم نماید.
یکی از مسائلی که جایش در برنامه پنجساله خالی است و در این برنامه تا حدی به آن پرداخته شده، ولی شاید لازم باشد قدری کاملتر به آن پرداخته شود، الزام دولت به حل اساسی مسئله بدهیهای خودش و شرکتهای تابعه در قالب تدوین قانون جامع مدیریت بدهیهای دولت است.
در 50 سال اخیر، دولتها همواره برای تامین کسری بودجه خود اقدام به استقراض از بانک مرکزی، سیستم بانکی و صندوقهای بازنشستگی کردهاند. این در حالی است که دولتها در شرایط خوب نیز که کشور با مازاد بودجه مواجه بوده است، هیچگاه اقدام به تسویه این بدهیها نکردهاند. حتی گاهی مشاهده شده است که بدهیهایی از دهه پنجاه شمسی بدون آنکه ریالی از آن تصفیه شده باشد، همچنان در سیاهه بدهیهای دولت وجود داشته است!
الزام دولت به تصفیه کل بدهیهای خود و شرکتهای دولتی به کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی در قالب یک برنامه منظم (با اهداف کمی مشخص طی سالهای اجرای برنامه پنجساله) و با انتشار انواع اوراق بدهی با سررسیدهای یک تا دهساله، و ایجاد تمرکز بدهیها در بازار بدهی، یکی از مهمترین و اصولیترین روشهای رهایی دولت از مشکلات ناشی از بدهیاش به بخشهای مختلف از جمله بانکها، بانک مرکزی و صندوقهای بازنشستگی است.
با ایجاد تمرکز در بدهیهای دولت، اولاً رفتار دولت با مسئله کسری بودجه مشابه سایر کشورهای پیشرفته میشود زیرا در تمام دنیا دولتها فقط به بازار بدهی بدهکارند و بس! ثانیاً بدهی دولت شفاف شده و مراجع اقتصادی و مالی وتحلیلی با مراجعه به بازار بدهی میتوانند به صورت لحظهای از میزان بدهیهای ریالی دولت مطلع شوند، ثالثاً در شرایط وجود مازاد بودجه، دولتها میتوانند با بازخرید بدهیهای خود قبل از سررسید، تعهدات آتی خود را کم کنند و از سطح بدهیهای خود بکاهند و از همه مهمتر (رابعاً) ابزاری مفید و مستند جهت ارزیابی عملکرد اقتصادی دولتها ایجاد خواهد شد. زیرا مشاهده تغییرات سطح بدهیهای دولت در هر دوره در قالب تغییرات حجم اوراق بدهی سررسیدنشده و مقایسه آن با سطح خدماتی که دولتها در هر دوره ارائه کردهاند، نشان میدهد که آیا هزینهکردِ دولتها و افزایش سطح بدهی و استقراض آنها، آثار مثبت اقتصادی متناسب با بدهیِ ایجادشده را داشته است یا خیر.
حکم دومی که میتواند مکمل موضوع فوق باشد، مشخص کردن یک سقف برای مجموع بدهیهای دولت است. میزان بدهی دولت نباید از حدی افزایش پیدا نکند و باید تحت کنترل باشد.
به عنوان مثال، سقف بدهی دولت نسبت به یک شاخص دیگر که معمولاً تولید ناخالص داخلی کشور است از حدود مشخصی فراتر نرود و در یک چارچوب و نظم قرار بگیرد؛ ولی میزان انتشار اوراق تا زمانی که از آن سقف عبور نکرده امکانپذیر باشد. البته میتوانیم شاخصهای دیگری مثلاً سقف بدهی دولت نسبت به مجموع نقدینگی کشور را نیز داشته باشیم، اما شاخصی که توسط بیشتر کشورها به کار گرفته میشود، نسبت مجموع بدهیهای دولت به تولید ناخالص داخلی است.
در نظام بودجهریزی سالانه نیز باید بحث انتشار اوراق و بازپرداخت اوراق از شیوه کنونی خارج شود و انتشار اوراق به صورت آزادانه در اختیار خزانهداری کل کشور قرار بگیرد و صرفاً هزینه مالی یا سود پرداختی اوراق به عنوان یک هزینه در جداول بودجه درج شود و میزان انتشار و سررسید اوراق تا زمانی که حجم کل اوراق سررسیدنشده از سقف مشخص تعیینشده در قانون برنامه پنجساله، عبور نکرده باشد و به هر میزان و با هر ترکیبی از اوراق کوتاهمدت، میانمدت و یا بلندمدت، مجاز شمرده شود. در این حالت تعیین نوع اوراق (اسناد خزانه، مرابحه، اجاره، وکالت، سلف)، نحوه پرداخت سود (ماهانه، سهماهه ششماهه و یا بدون سود و پرداخت در سررسید) و مدت اوراق (یکساله تا دهساله) در اختیار وزارت اقتصاد و خزانهداری کل کشور خواهد بود.
این دو حکم، در صورت درج در متن قانون، بدون شک در زمره مهمترین و بنیادیترین احکام قانون برنامه هفتم خواهند بود.
ممنوعیت درج احکام در بودجههای سنواتی و سایر قوانین و مقررات در خصوص الزام بانکها به ارائه تسهیلات خارج از ضوابط تخصصی تعیینشده توسط بانک مرکزی (معروف به تسهیلات تکلیفی) میتواند یکی دیگر از احکام ضروری قانون برنامه هفتم باشد.
در این شرایط دولت میتواند خدمات خود به اقشار مختلف جامعه (تسهیلات ازدواج، فرزندآوری، جانبازان و...) را در قالب پرداخت مستقیم وجوه و یارانههای نقدی به انجام برساند و ذینفعان اختیار خواهند داشت تا از منابع مالی دریافتی جهت پرداخت مابهالتفاوت مبلغ اقساط بانکها با نرخهای جاری استفاده و یا آن منابع را مستقیماً هزینه کنند. مثلاً دولت به جای تکلیف بانکها به اعطای وام قرضالحسنه ازدواج به میزان پانصد میلیون تومان، مبلغ یکصد میلیون تومان به عنوان کمکهزینه ازدواج به صورت نقدی به خانوادههای جدید پرداخت نماید و ایشان با استفاده از آن وجوه، اقدام به پرداخت مابهالتفاوت اقساط بانکها با نرخهای روز بنمایند. زیرا هرگونه اقدامی که سبب شود تا نظام نرخ بهره به درد چندنرخی (همچون نرخ ارز) دچار شود، سبب خواهد شد تا نرخ بهره در نظام پولی کشور از تعادل خارج شده و این موضوع تبعات زیادی در بخشهای مختلف اقتصاد خواهد داشت. (متاسفانه اقتصاد ایران، امروز در حوزه نرخ بهره نیز با نظام چندنرخی مواجه است و تسهیلاتی با نرخ 2% تا بالای 30% پرداخت میشود در حالی که برخی از این تسهیلات بلافاصله با نرخهای 20% تا 27% در بانکهای دیگر سپرده میشوند.)
با این شیوه، سیستم نظام مالی و نرخ بهره را که یکی از پارامترهای بسیار مهم اقتصادی در سیستم بانکی است به هم نمیزنیم؛ یعنی بدون بر هم زدن قوانین و مقررات بازی باعث میشویم سیاستهای اجتماعی دولت در راستای کمک به موضوع ازدواج، فرزندآوری و یا هر موضوع مهم دیگری که دولت صلاح میداند اتفاق بیفتد و بقیه بخشهای اقتصادی هم با آسیب مواجه نشوند. در حال حاضر بخش عمدهای از بدهی دولت به سیستم بانکی از محل همین تسهیلات تکلیفی بوده که دولت تعهد داشته منابعش را تامین کند یا مابهالتفاوت سود را به بانکها بدهد اما متاسفانه در طی این 40 ساله این کار را به طور کامل انجام نداده و باعث شده انباشتی از بدهیهای دولت به سیستم بانکی در ترازنامه بانکها باقی بماند.
بیشک، کاهش تورم مشکل شماره یک اقتصاد کشور است. همانگونه که پیشتر بیان شد، از نقاط قوت برنامه پنجساله، توجه به مسئله تورم و تعیین هدف تورم 9.5% در پایان این برنامه است. برای نیل به این هدف، از آنجا که کنترل تورم به صورت پایدار، ذاتاً در زمره وظایف بانکهای مرکزی قرار دارد، پیشنهاد میشود در متن لایحه، بانک مرکزی مکلف به تهیه «لایحه جامع نظام بانک مرکزی و سیستم بانکداری» شده و مجموعه اختیارات لازم برای کنترل تورم را در آن لایحه برای خود درنظر بگیرد. طبیعتاً نظارت و کنترل نظام بانکی، سیستم اعتباری، برنامه گزیر (حل و فصل مسائل بانکهای ناکارآمد و نحوه انحلال آنها)، سیستم بیمه سپردههای مردم نزد سیستم بانکی، مدیریت بازار ارز و همچنین نحوه تعین تکلیف بدهی سیستم بانکی به بانک مرکزی و بسیاری دیگر از مسائل تخصصی در آن لایحه قرار داده خواهد شد و طبیعتاً وظیفه کنترل تورم در صدر وظایف بانک مرکزی در لایحه مزبور قرار خواهد گرفت.
به منظور الزام بانک مرکزی به تهیه چنین لایحهای میتوان با تعیین زمان (ضربالاجل) برای تهیه لایحه و در صورت عدم تهیه و تقدیم لایحه به مجلس در ضربالاجل تعیینشده، عزل رئیس کل بانک مرکزی و حتی استیضاح رئیس جمهور را به عنوان ضمانتهای اجرایی در متن قانون برنامه پنجساله قرار داد.
احکام فعلی مندرج در لایحه برنامه پنجم، هر ند به بخشهایی از ملزومات و ابزارهای کاهش تورم اشاره داشته و اختیاراتی به بانک مرکزی دادهاند، اما از انسجام لازم برای نیل به این هدف مهم برخوردار نیستند.
احکامی از جمله ممنوعیت دریافت سود از سود (ربح مرکب) و یا عدم دریافت جریمه از سود و وجه التزام که در متن لایحه پنجساله درج شده است، از مواردی هستند که بسیار تخصصی بوده و نوشتن احکامی در خصوص آنها بر عهده نظام تدوین مقررات بانک مرکزی است نه متن قانون.