دولت با حذف ارز 4200 تومانی چه سیاستی برای حمایت از مردم رد پیش دارد؟ آیا هدف اصلی تغییر روش پرداخت یارانه است؟ این مقاله را بخوانید.
صادق پیوسته جامعهشناس/آینده نگر
سیاستهای گوناگونی برای جبران درآمد پایین گروههای مختلف جامعه میتوان داشت. این سیاستها هم به دیدگاههای حاکم در سیاستگذاری مرتبط هستند و هم به توان سیستمی کشور. گاهی چنین تصور میشود که تنها دیدگاه تصمیمگیران تعیینکننده است اما واقعیت این است که گاه با دیدگاه حمایت از کمدرآمدها، بزرگترین ضربات بر پیکره آنان وارد آمده است. در این جستار به دنبال تأثیر سیاستهای جبرانی بر زندگی کمدرآمدها با تأکید بر سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی هستیم.
رقص مرگ روی کاغذ
کمدرآمد شدن از دیدگاه اجتماعی، مشکل سیستمی است. مشکل سیستمی با راهحلهای فردی مانند ایجاد روحیه کارآفرینی و مهارتافزایی در افراد حل نمیشود. همچنین، اگر مشخص نشود که چرا و چگونه سیستم، گروههای کمدرآمد را پدید آورده است، با راهحلهای دیگر در همان سیستم، مشکل حل نخواهد شد و تنها شکل آن دگرگون میشود. در ایران هم درآمد کشور پایین و پایینتر میآید و هم نابرابری شدیدتر میشود. بنابراین هر راه حلی در چنین سیستمی، گروههای کم درآمد جدیدی را تولید میکند یا گروههای کمدرآمد قبلی را کمدرآمدتر میکند. در نظر گرفتن این نکات از حجم تصمیمگیریهای اشتباه در تحلیل علل پیدایش و راههای کاهش گروههای کمدرآمد میکاهد.
گاهی که به سخنان کارشناسان اقتصادی حتی افراد جدی و باسابقه مینگریم، گزارههای آنها را در حال رقص مرگ میبینیم. گزارهها چنان شادمانه و سادهانگار پیچ و تاب میخورند که گویی جشنی در میان است اما هر گزاره به سوی گوری در حال پیچ و تاب خوردن است. گوری از گزارههای دست در دست هم که برای کمدرآمدها کنده شدهاند. وقتی گزارههای رقصان برای ارز یارانهای هیاهو میکردند و این سیاست را چاره برآوردن نیازهای اولیه اقشار کمدرآمد جلوه میدادند، کمتر به این نکته فکر میشد که بعداً یکی از پژوهشگران اقتصادی اندیشکده حکمرانی دانشگاه شریف در زمینه لزوم حذف این سیاست گفت: دولت در تمام سالهای اختصاص ارز ۴۲۰۰ تومانی اعلام کرده است که این ارز را به کالاهای اساسی میدهد تا شکمهای خالی را پر کند اما بیشتر این ارز صرف پرتر کردن جیبهای پر شد. معیشت مردم و ارزان رسیدن کالاهای اساسی به دست مردم مهم است اما منطق ایجاد ارز یارانهای اشتباه بود و مزایای این سیاست به مصرفکننده نهایی نرسید.
هدف درست بود. تأمین ارزان کالاهای اساسی توسط کمدرآمدترین گروههای جامعه باید برای دولت مهم باشد اما در عمل این خواسته روی هوا ماند. یکی از مشکلات اساسی این بود که دولت عوارض ورود بسیاری کالاهایی که غیراساسی و غیرضروری بودند را نیز با نرخ ۴۲۰۰ تومان محاسبه میکرد. دولتی که حجم بالایی از کسری بودجه داشت از دریافت عوارض گمرکی نیز محروم ماند و سودش به عدهای رسید که هدف آن سیاست نبودند. همچنین، ارز ۴۲۰۰ تومانی با قیمتگذاری دستوری سبب شد سازوکارهای بازار از کار بیفتند و بسیاری از کسبوکارها جاذب ارز ارزان برای مواد اولیه اما فروشنده محصولات به قیمت متناسب با ارز آزاد باشند. ریسک به ریوارد قاچاق کالاها هم پایین آمد و این هم مشکل دیگری بود که این سیاست به عنوان بخشی از اقتصاد دستوری ایجاد کرد.
گرچه این نکات، مشکلات سیستمی در ناهمخوانی تصمیم و امکان اجرای آن را بیان میکند، پژوهشگر اینها را اشکالات فردی یا نقصهای قابل رفع در سیستم و نه از کارکردهای سیستم میبیند و اینجاست که گزارههای او هم به رقص مرگ درمیآیند؛ آنجا که ادامه میدهد:
با حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی، این مشکلات حل خواهد شد و قیمت کالاهای اساسی هم افزایش قابل توجهی نخواهد داشت چرا که شیوه تخصیص ارز برای واردات اساساً مؤثر نبوده است که بگوییم با حذفش اتفاق خاصی میافتد. در برخی کالاها اندکی افزایش قیمت خواهیم داشت. در مجموع، افزایش قیمتهای ناشی از مدیریت ارز ۴۲۰۰ تومانی بسیار کم است.
علاوه بر مواردی که شیوه تخصیص ارز ۴۲۰۰ را تورمزا کرد، این شیوه پرداخت ارز برای واردات کالاهای اساسی، آثار ویرانگر دیگری هم داشت. کالاهایی که ارز ۴۲۰۰ تومانی میگرفتند به مرور زمان محدود شدند اما نرخ محاسبات گمرکی همه کالاها بر اساس ارز ۴۲۰۰ تومانی تعیین شد. در قانون بودجه این نرخ محاسبه به روش دیگری بوده و طبق قانون بر اساس نرخ اعلامی بانک مرکزی بود ولی دولت نتوانست آن را رعایت کند. برای نمونه، در آغاز سال ۱۴۰۰ از طرف هیئت دولت، بخشنامهای صادر شده که همه نرخهای گمرک براساس ارز ۴۲۰۰ تومانی باید محاسبه شود. دولتی که با مشکل کسری بودجه شدید مواجه بود، میتوانست بخشی از کسری بودجه را از طریق عوارض گمرکی تأمین کند اما با بخشنامه و محاسبه اشتباه نرخ ارز، خود را از این درآمد محروم کرد. حالا دولت با چه توجیهی این کار را انجام داده است، مشخص نیست.
رقص مرگ همین جا است. جایی که مسئله اصلی گم میشود و مسئله انحرافی جایگزین میشود. آنجا که چنین تصمیمهایی، بیدلیل و از روی اشتباه نمایانده میشوند. علت این تصمیمها آشکار است. جای شگفتزدهشدن نیست. غیر از این باشد، شگفت است. سیستمی که کمدرآمدها را تولید میکند و به شکلی تبعیضآمیز درآمدها را توزیع میکند، از رهگذر چنین بخشنامههایی عمل میکند. بعید است که از تریبونهای رسمی سیستمی جار بزنند که ما به دنبال ایجاد رانت و کسب درآمدهای تبعیضآمیز هستیم. سیستم رانت و فساد و تبعیض را با همین میکروفیزیک یا نشانههای عینی جزیی میتوان شناخت که نقاط عطف و بیانگر عملکرد کلی هستند اما دقیقاً در همین نقاط است که رقص مرگ آغاز میشود و گزارههای انحرافی پدید میآیند. این گزارهها همواره کوششی هستند برای اینکه مشکل سیستمی را مشکل فردی، تصادفی و موردی نشان دهند و در قالب همان سیستم موجد فساد، سیاست جایگزین پیشنهاد کنند.
مشکل اساسی، اقتصاد دستوری و سیستم تصمیمگیری بسته است که سیاستگذاری در آن بدون توجه به منافع جایداران مختلف است و در نتیجه منافع محدودی از افراد را حفظ و تقویت منافع گروههای بیشتری را محدود و حتی نابود میکند.
سیاست منفور، نکته مغفول
اگر سیاست ارز ۴۲۰۰ تومانی مشکلات مختلفی داشت که به بخشی از آنها پژوهشگر مورد نظر اشاره کرد، مسئله اساسی آن که همه این مشکلات را ایجاد میکرد، دستوری بودن و نداشتن ابزارهای توجه سیاستگذار و بوروکراسی سیستم به منافع عمومی بود. با همین مشکلات، حذف این ارز هم مشکلی را حل نمیکند و بیشتر هم میکند. منابع حاصل از حذف این ارز چه خواهند شد؟ آیا جز این است که مانند دوره دولتهای نهم و دهم که سرمایه عظیم ایران را هدر داد، این سرمایه بر باد داده خواهد شد؟ بنابراین حذف این ارز به نفع چه کسی است؟ از زمان حذف این ارز، قیمت کالاها بیش از ۳ برابر شده است. اگر ارز ۴۲۰۰ تومانی یک هفتم ارز آزاد و یک ششم ارز نیمایی است و انتظار داریم محصولاتی که صنایع تولیدی آنها این ارز را دریافت میکنند، با یک پنجم قیمت روانه بازار شوند (چرا که تمام هزینهها را کاهش قیمت ارز پوشش نمیدهد) در عمل با یک سوم قیمت وارد بازار شدهاند. بنابراین درست است که تفاوت قیمت ۵ برابری و سه برابری، فساد ایجادشده از طریق آفرینش رانت با این ارز را نشان میدهد، نباید فراموش کنیم که سیاست جایگزین فقط در صورتی پذیرفته است که منافع عموم را بیش از این حفظ کند یعنی برای آنها قدرت خریدی بیش از زمان پرداخت ارز ۴۲۰۰ تومانی ایجاد کند، حال با پرداخت یارانه مستقیم، افزایش دستمزدها، بهبود فضای کسب و کار و ایجاد فشار عرضه از طریق تولید بیشتر یا هر شیوه دیگر. واقعیت اما این است که قدرت خرید عمومی بهویژه در گروههای کمدرآمد، کم و کمتر میشود. با حذف این ارز و فشار همزمان به تولیدکنندگان برای کنترل قیمتها، بسیاری از شرکتها هم زیانده، مجبور به تعدیل نیرو و حتی فرار از عرصه تولید میشوند. بنابراین، هماهنگی جو رسانهای در هجوم به ارز ۴۲۰۰ تومانی برای چیست؟ باید دید چه کسانی از دگرگونی سیاست سود میبرند؟
زنگها به صدا درمیآیند
رئیسجمهور گفته است: ارز چند نرخی مشکلات جدی برای کشور ایجاد میکند. دولت قبل تلاش کرد ارز ۴۲۰۰ تومانی را که تصویب کرده بود به تدریج از کالاهای مختلف حذف کند و تنها ۶ تا ۷ کالای اساسی مشمول این ارز باقی ماند. ارز ۴۲۰۰ تومانی تولید را تهدید میکند و کاهش بهرهوری را به همراه دارد و موجب رانت و فساد میشود.
این نکات درست هستند اما به جای این ارز چه سیاستی خواهیم داشت؟ آنچه سیستم حاکم پنهان میکند این است که با انتخاب فناوری هستهای، سیاست نفوذ منطقهای، گرایش به شرق و مانند اینها، هزینههای بالایی به اقتصاد کشور وارد کرده است و با نحیفشدن درآمد و فربهشدن هزینه، مجبور به کاهش سطح هزینه سیاستهای جبرانی، حمایتی و رفاهی است تا بتواند پیامدهای هزینهای حفظ پرستیژ در نبردهای جهانی خود را تأمین کند.
این همه تأکید بر هزینه ارز ۴۲۰۰ تومانی در حالی است که یارانه محصولات کشاورزی به منظور تأمین غذای ارزان برای عموم مردم در اقتصادهای آزاد و صنعتی متداول است.
توزیع یارانه بهویژه به شکل کالایی چه در سمت تولید و چه در سمت مصرف از مصداقهای بارز مداخله دولت در سازوکار بازار است اما در سایتهای آژانس بینالمللی انرژی، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه و سایت کوچکسازی دولت فدرال، اطلاعاتی از یارانه بخش کشاورزی در جهان وجود دارد که نشان میدهد در آمریکا در سال ۲۰۱۹ حدود ۲۴ میلیارد دلار یارانه به بخش کشاورزی اختصاص یافته است که ۲۰ درصد بیش از سال ۲۰۱۸ است. معیار پیشنهادی آن سال این بود که یارانه تنها به کشاورزانی اختصاص یابد که درآمد سالانه آنها کمتر از ۵۰۰ هزار دلار است. جالب اینکه درآمد کشاورزان بیش از میانگین درآمد خانوارهای آمریکایی است. از مجموع یارانه بخش کشاورزی در جهان، سهم کشورهای سازمان همکاریهای اقتصادی حدود ۲.۵ برابر کشورهای درحالتوسعه است و بیش از ۳۰ درصد درآمد ناخالص کشاورزان از طریق یارانه تأمین میشود: یارانه بیمهای، تضمین قیمت محصولات، یارانه تسهیلات، و مواردی از این دست. بنابراین ارزانی غذا در اروپا بیدلیل نیست و البته بههدف هم نیست. هدف این دولتها، تأمین حداقل رفاه برای مردم و در این مورد، ایجاد امنیت پایدار غذایی است. کشورهایی مانند نروژ و ایسلند از این حد هم فراتر رفتهاند و سطح این یارانه را بالای ۵۰ درصد و کره جنوبی، سوییس و ژاپن بالای ۴۵ درصد بردهاند. کل یارانه نفت و مشتقات نفتی ایران در سال ۲۰۱۹ حدود ۱۸ میلیارد دلار بوده است یعنی جایگاه پنجم بعد از هند، اندونزی، عربستان، و چین. چین ۱۶ برابر جمعیت ایران را دارد اما ۳۰ برابر ایران تولید ناخالص داخلی دارد. یارانه بخش کشاورزی چین، ۲۲۰ برابر ایران است یعنی بیش از ۱۲ برابر یارانه نفت و مشتقات آن و حدود ۳ برابر کل یارانه انرژی (نفت و برق و گاز) ایران. گرچه جایگزینشدن عدد و رقمهای حسابداری بهجای ارزیابی و تحلیل اقتصادی و اجتماعی، سادهانگاری در سیاستگذاری و ناکارآمدی در سیاستگذاری سیستم را نشان میدهد، لااقل میشود همان حسابداری را با توجه به شواهد موجود انجام داد و نه با ترساندن مردم از آمار و ارقام اتلاف در یک سیاست بدون آنکه مزایای آن گفته شود و با آمار و ارقام اتلاف و مزایا و معایب سیاستهای دیگر مقایسه شود، حتی حسابداری درستی هم نیست.
زیر و بم ارز ۴۲۰۰ تومانی
ارز ۴۲۰۰ تومانی یا ترجیحی، بنا به شرایط حاکم بر کشور و به قصد کمک به معیشت مردم در دولت قبل برقرار شد. وقتی کسبوکارها تضعیف میشوند و با انبوهی از نیازمندان طرف هستیم، بهترین کار همین تضمین کف زندگی با پیشگیری از افزایش تصاعدی قیمت کالاهای اولیه است. البته در اینکه کالای اولیه چیست، چه کسی باید یارانه برای تأمین آن بگیرد و چگونه باید تا رسیدن به دست مصرفکننده این یارانه را هدایت کرد، همگی پاسخهای نامشخص در بوروکراسی موجود دارند و به شکلی سیستماتیک، رانت آفریده میشود و طبقات مختلف از یارانهها بهرهمند میشوند اما به هر حال، طبقات پایین هم نصیبی میبرند.
اینک تصمیم دولت جدید در توقف آن نیز در همین جهت است البته ملاحظات جدیدی هم افزوده شده است. ملاحظه اصلی این است که کفگیر به ته دیگ خورده و توان پرداخت یارانه پایان یافته است. بنابراین، طرح مسئله به شکلهای جناحی که مطرح میشود چندان درست نیست. مسئله در سطح کل سیستم است و با تغییرهای جزیی مثلاً جناحی، تفاوت جزیی میتوان انتظار داشت. مکتب نیاوران، مکتب امام صادق، نهادگرایی علامهایها، سیاست نئوکینزی مقابل پیش رفتن با منحنی فیلیپس و امثال اینها با چارچوب ایدئولوژیک اقتصاد ایران، تفاوت چندانی نمیتوانند پدید آورند.
کافی است بپرسیم که از چه زمانی زمزمههای حذف ارز ترجیحی بلند شد؟ از ابتدای سال ۹۸ و با وقوع مشکلات جدی برای دسترسی به منابع ارزی تخت تأثیر تحریمهای هدفمند. درست یک سال پس از شروع پرداخت ارز ترجیحی به واردکنندگان، مسئله حذف ارز چندنرخی از اقتصاد ایران مطرح شد. دولت وقت با وجود اینکه اعلام کرده بود دلار به میزان کافی برای تأمین ارز ۴۲۰۰ تومانی برای همه کالاها دارد، به تدریج متوجه کمبود منابع ارزی برای این سیاست شد و ارز بسیاری از کالاها و باقی ماندن تنها ۲۵ قلم کالا در سبد ارز ترجیحی آغاز شد.
از سال 1399 به بعد به دلیل عدم دسترسی به دلارهای نفتی و کاهش فروش نفت، دولت مجبور به خرید از بازار ارز آزاد و پرداخت دلار ترجیحی به واردکنندگان شد. ۶۸ میلیارد دلار هزینه این سیاست، ارزپاشی نامیده شد که نام چندان نامربوطی هم نبود اما به این پرسش که چگونه بدون این روش در سیستم فعلی میتوان از گروههای کمدرآمد حمایت حداقلی کرد هم پاسخ نمیداد. به هر حال، افزایش استقراض از بانک مرکزی و افزایش تقاضای ارز بازار آزاد، به افزایش تورم افسارگسیخته انجامید و کاهش دسترسی به منابع ارزی، دولت را به حذف کالاهای مشمول تک به تک وادار کرد. با حذف هر کالا از شمول دریافت ارز ترجیحی، جهشهای قیمتی کمرشکنی ایجاد شد و مشخص شد که به رغم درستی نسبی اتهام ارزپاشی، بیاثر بودن حذف این ارز در قیمتهای کف بازار، ادعایی مطلقاً نادرست بوده است.
سیاست دولت سیزدهم چنان که اعلام شد، حفظ یارانه کالاهای اساسی و انتقال آن به مردم به جای تخصیص ارز ترجیحی بود. با نتایجی که به دست آمد، دو نکته قابل تصور است: یا این سیاست اثر جبرانی ضعیفتری داشت از آنچه ارزپاشی نام گرفته بود یا اینکه بهواقع قرار نبوده است یارانه کالاهای اساسی به مردم منتقل شود و هدف، برداشت از این منبع برای کسری ارز دولت بوده است.
البته پیامدهای پاندمی کرونا و تجاوز روسیه به اوکراین و کاهش شدید گندم و روغن قابل تجارت در جهان به دلیل درگیری دو قطب اصلی تولیدکننده این اقلام، خطر ادامه سیاست ارزپاشی را بیش از پیش کرد و ضرورت انتقال یارانه به انتهای زنجیره مصرف مطرح شد. با این حال به نظر میرسد قصد این بوده است که بودجه ریالی و ارزی کاملاً جدا شوند و مقابله با غرب ممکن شود. همین است که پس از اجرای این سیاست، تندگویی مقابل طرف غربی و جمعآوری دوربینهای آژانس حکام به بهانه بیانیه شورای حکام پیش آمد. همچنین، مطابق عرف این شرایط در ایران، بگیر و ببندهایی به بهانههای مختلف با کار رسانهای وسیع ایجاد شد تا چنین جلوه داده شود که عامل گرانیها، تعدادی افراد سودجو هستند.
از نظر ترازیابی جهانی، سیاستهای یارانهای در انتهای زنجیره به صورت پرداخت نقدی یا کارت الکترونیک کالایی بیش از همه در تأمین اهداف حمایتی موفق بودهاند و سیاست اعطای یارانه فرآیندی یعنی دادن یارانه به کالا به جای یارانه به فرد پایینترین بازدهی را داشتهاند. از ۱۳۳ برنامه حمایتی بررسیشده جهانی، ۴۷ مورد مربوط به پرداخت نقدی است که اغلب بیش از باقی برنامهها اثربخشی داشتهاند. با این حال باید توجه کرد که آیا از نظر سیستمی، هدف اصلی تغییر روش پرداخت یارانه است یا اینکه قرار است بخشی از یارانه حذف شود و صرف تأمین هزینههای ارزی دولت شود؟
به هر حال، اگر حذف ارز ترجیحی برای رساندن یارانه به دست مصرفکننده نهایی ضرورت دارد، بدون تأمین الزامات این سیاست، نتیجه نقض غرض خواهد شد. شرط حذف یارانه پنهان، دادن یارانه هدفمند تنها به دهکهای نیازمند است. بنابراین پیشنیاز چنین کاری، به دست آوردن شناختی قابلاعتماد از دهکها و خانوارهای نیازمند است. همچنین اصلاحات اقتصادی اساسیتر همچون هدفمندسازی پرداخت یارانه، اصلاح نظامهای مالیاتی و بانکی، اصلاح ساختار بودجه شرکتهای دولتی، عادلانهسازی نظام توزیع، بهبود بهرهوری، تقویت پول ملی و عمومیسازی تصمیمگیری در سیاستها و اقدامات عمومی نیاز است وجود داشته باشند.