اگر میخواهید درباره نظام بودجهریزی در ایران و موانع و مشکلات آن بدانید، خواندن این مقاله به شما توصیه میشود.
حسن خوشپور، کارشناس اقتصادی/آینده نگر
تدوین بودجه بهعنوان سند دخلوخرج دولت، یکی از معدود اقداماتی است که در ایران طی سالهای بسیار و از سوی رژیمهای مختلف سیاسی و دولتها با حساسیت فوقالعاده مورد توجه قرار گرفته است. قبل از شکلگیری دولت مدرن، سند دخلوخرج دولت از سوی مقام مالی حکومت تهیه و پس از تصویب بالاترین مقام حکومت، سهم هریک از افراد و نهادها از منابع دوره مالی مشخص و در طول اجرای بودجه به آنان پرداخت میشد و همچنین با تصویب بودجه، میزان تعهداتی که برای عوامل تأمینکننده منابع بودجه تعیینشده بود پیگیری و محقق میشد. در زمانی که سند بودجه تنها بهصورت سیاههای از اقلام منابع و مصارف وجوه نقد بود، در مراحل تهیه و تنظیم و حتی تصویب آن از سوی بالاترین مقام تصمیمگیر حکومت، محتوای سیاهه بودجه تحت تأثیر و دخالت و نفوذ گروهها و عوامل ذینفع و ذینفوذ قرار داشت بهگونهای که میتوانستند اهداف بودجه را بهطور کامل تغییر دهند. در همان زمان هم بودجه تبلور مالی شیوه حکمرانی و کم و کیف سطح توسعهیافتگی جامعه و مهمتر از همه سنجش جهتگیری و میزان سرعت کشور در مراحل رشد و توسعه بود.
بهبود و توسعه روشها و استانداردهای مالی و مدیریت و ارتقای مبانی نظری علوم مالیه و سیاستگذاری و حکمرانی سیاسی و اجتماعی دولتها از یک سو و افزایش نقش و سهم آنها در اقتصاد و لزوم تسریع در توسعه فعالیتهای جدید و بازارهای کسبوکار از سوی دیگر، موجب شد تا اسناد بودجه از یک سیاهه یا فهرست اقلام منابع و مصارف به محتوایی پیچیده و حقوقی، سیاسی و اجتماعی تبدیل شود. در حال حاضر اسناد بودجه در ایران یکی از اجزای مجموعه مستندات و قوانین و متون مالی، اقتصادی و اجتماعی در نظام جامع برنامهریزی کشور است و از طریق اسناد بودجه میتوان ارزیابیهای متنوع، پیچیده و مهمی را از اوضاع و احوال اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و فرهنگی کشور به انجام رساند.
در ابعاد اقتصاد سیاسی، کیفیت نظام بودجهریزی متناسب با سطح توسعه مردمسالاری است. با افزایش نقش مردم و نهادهای مدنی در اداره جامعه، مراحل تهیه و تنظیم و تصویب و حتی اجرای بودجه هم تکاملیافته و نقش مردم و آحاد جامعه در اثرگذاری بر آن بیشتر شده است، لکن علیرغم پیشرفت طبیعی ایجادشده، در ایران نظام بودجهریزی از ابعاد فنی و تخصصی و قوانین و مقررات و فرایندهای تهیه، تصویب و اجرا بهطور واقعی تکامل پیدا نکرده و در شرایط مطلوبی نیست. هنوز و علیرغم گذشت نزدیک به یک قرن از اجرای فرایند تهیه و تنظیم و تصویب بودجه (در مجلس قانونگذاری) در کشور، نظام بودجهریزی دولت دارای نقاط ضعف اساسی زیر است:
1- فقدان ارتباط منطقی میان سند بودجه بهعنوان برنامهای با برشی یکساله با برنامههای توسعه میانمدت و بلندمدت
در نظام برنامهریزی، بودجه در سلسلهمراتب اسناد برنامه میانمدت و چشمانداز بلندمدت معنا و مفهوم دارد. بهعبارتدیگر درحالیکه کشور دارای برنامه پنجساله توسعه است و این برنامهها در هر پنج سال قسمتی از اهداف مندرج در سند بلندمدت و چشمانداز کشور را باید محقق کنند، اسناد بودجه هم باید اهداف یک سالهای را محقق کنند که قسمتی از اهداف و برنامههای میانمدت 5 ساله است. اگر نظام برنامهریزی کارا، کامل و دقیق باشد و درست کار کند، نیازی به تصویب برنامه یکساله یا بودجه در مجلس نیست و هرسال قسمت عمدهای از وقت و نیروی دولت و نهاد برنامهریزی برای تهیه و تصویب بودجه مصرف نخواهد شد. در این حالت با تصویب برنامههای توسعه که بستری برای اجرای بودجه یکساله هستند، سیاستها، خطمشیها و الزامات بودجه (برنامه یکساله) نیز مشخص خواهد شد. به دلیل آنکه بهطور متعارف هیچ انتظار و اطمینانی از اجرای دقیق برنامههای توسعه در دولت و مجلس وجود ندارد و اسناد بودجه هم صرفاً در محدودههای ظرفیت و مجوزهای قانونی ناشی از تصویب مفاد برنامههای 5 ساله توسعه تنظیمشده و به متغیرهای برنامهریزیشده در اسناد برنامههای توسعه توجهی نمیشود (البته بیثباتیهای مستمر متغیرهای اقتصاد کلان هم در این امر مؤثر است)، اسناد بودجه عموماً در راستای اهداف برنامههای میانمدت و بهتبع آن برنامه بلندمدت کشور تنظیم نمیشود و تهیه و تصویب آن در هر سال توسط مراجع ذیربط ضرورت مییابد.
2- کیفیت سند بودجه صرفاً بهعنوان سیاههای از اقلام منابع و مصارف
بودجهریزی دولتی در ایران بهطور کامل به روش سنتی انجام میشود و علیرغم آنکه طی سالهای گذشته اقداماتی برای بالا بردن کیفیت آرایش اطلاعات بودجه انجامشده، ولی محتوای بودجهریزی توسعهنیافته است. هر سال مجموعه وسیعی از جداول و اطلاعات مالی جمعآوری میشود که در طول سال اجرای بودجه تنها مفاد احکام و مجوزهای مصوب (تبصرههای بودجه) مورد استفاده قرار میگیرد. رقابت و تلاشهای گروههای ذینفع و ذینفوذ برای ایجاد ردیفهای جاری و یا عمرانی در اسناد بودجه که بهگونهای مقاصد آنها را به منابع بودجه متصل میکند و در بسیاری از موارد بدون ارتباط و یا حتی مغایر با اهداف دولت در سال بودجه است، ناشی از خصلت اصلی سند بودجه سال بهصورت یک سیاهه از اقلام منابع و مصارف وجوه است. درج اطلاعات غیرمفید و حجیم بودن و آرایش نامناسب اطلاعات در سند بودجه رئیس دولتهای نهم و دهم را بر آن داشت تا با انتقاد از شیوه بودجهریزی، اصلاح نظام بودجهریزی را در حد اصلاح روش تنظیم و تصویب اطلاعات کاهش دهد که البته همین اصلاح نیز تغییرات بسیار وسیع و محتوایی و ماهیتی را در آثار اجرای بودجه پدید میآورد، موضوعی که در دولت سیزدهم هم مورد توجه قرار گرفته است.
اصلاح واقعی بودجه، از طریق اصلاح حکمرانی دولت و نحوه مدیریت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور امکانپذیر است و خواسته مقامهای ارشد و مدیریت کلان اداره کشور در خصوص اصلاح نظام بودجهریزی بدون تحول در روش مدیریت کلان جامعه امکانپذیر نیست. بازنگری در مأموریتهای دولت، نقش بخش خصوصی واقعی در اقتصاد، اجرای کامل قانون اساسی در زمینه مدیریت اقتصاد کشور عوامل تعیینکنندهای هستند که تا تعیین تکلیف نشوند، نمیتوان نظام بودجهریزی را اصلاح کرد در حقیقت، بودجه تبلور مالی و اقتصادی نحوه حکمرانی است و هرگونه تلاشی در این خصوص بدون تغییر در ساختار حکمرانی، تنها محدود به اصلاح و تغییر در حد سرفصلها و سطوح ظاهری بودجه است.
3- دخالتهای نامناسب قوه قانونگذاری در اسناد بودجه (به هنگام تصویب)
طبق قانون، بودجه سالیانه (و هر برنامه توسعه) توسط مجلس شورای اسلامی بررسی و تصویب میشود. علیرغم اختیار مجلس در تصویب بودجه، حدود و ثغور بررسیها و تصویب بودجه در مجلس قانونگذاری مشخص نیست و تفاسیر مختلفی از آن میشود که تفسیرهای دولت و نمایندگان مجلس با یکدیگر مغایر است. به لحاظ فنی نیز باید میزان دخالت قانونگذار در اسناد بودجه و به هنگام تصویب آنها نباید نامحدود و باید مشخص باشد. روش منطقی، پیشنهاد اهداف، خطمشیها و راهبردهای کلان بودجه از سوی دولت پیشنهاد و تصویب آنها از سوی قانونگذار است، و مجلس نباید در محتوای برنامههای اجرایی و عملیاتی طراحیشده دخالت کند و در مرحله نظارت نیز، ثمربخشی تحقق اهداف از طریق کارایی سیاستهای اجرا شده بودجه باید مورد توجه قانونگذار باشد. در حال حاضر اختیار تغییر کلی بودجه دولت توسط مجلس محدود نیست و امکانات فراوانی نمایندگان مجلس برای دخالت در محتوای بودجه و اثرگذاری در قالب گروههای ذینفع و ذینفوذ وجود دارد.
4- تبدیل فرایند تهیه و تصویب بودجه به فرصت اصلاح قوانین و مقررات و یا تصویب قوانین جدید
طبق مبانی نظری، بودجه سند مورد تفاهم همه اجزای حکومت برای شیوه اقدام یکساله و حرکت به سمت تحقق اهداف مورد تفاهم یکساله همه اجزای حکومت است. فرصت تهیه و تقدیم و تصویب بودجه قابلاستفاده برای اصلاح قوانین و یا تصویب قوانین جدید دائمی نیست. در حال حاضر نهتنها از اسناد بودجه برای تغییر قوانین جاری و یا طرح و تصویب قوانین جدید استفاده میشود، بلکه قوانین ناظر بر اجرای بودجه نیز در مفادی خارج از اسناد بودجه قرار گرفته که مراحل اجرایی را با پیچیدگی توأم کرده است. هر لایحه جدید از سوی دولت و یا طرح جدید که از سوی نمایندگان مجلس پیشنهاد شود، در فرایندهای معمول مشمول زمان زیاد و بررسیهای بیشتر و دقیقتری میشود ولی اگر بهصورت یک تبصره در زمان تصویب بودجه مطرح شود به صورتی سریع و با کیفیتی متفاوت بررسی و تصویب میشود.
بودجه مهمترین و شفافترین و حتی عریانترین سند تبیینکننده نحوه حکمرانی و تخصیص منابع در جامعه است و با کمبود منابع، حساسیت اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی آن بهمراتب بیشتر میشود. در حال حاضر بودجه دولت ابزار توزیع رانت هم هست و برای نمایندگان مجلس وسیلهای است برای نمایش اقتدار و نحوه تلاش آنها برای حوزه انتخابیه، و خصوصاً طی سالهای اخیر از ماهیت قابلقبول فنی و منطقی و اصلی خود فاصله بسیاری گرفته است. عدم کارایی مستمر بودجه و تبدیل آن به ابزاری برای تحقق اهدافی غیر از اهداف توسعهای و راهحلی برای تأمین هزینههای جاری، باعث شده تا بودجهنویسی و بودجهریزی دولتی به معضلی ساختاری و چالشی بزرگ بین دولت و مجلس و حکمرانی با مردم تبدیل شود. بیثباتیهای مزمن در سطح اقتصاد کلان و بازارهای کسبوکار و حضور منحصربهفرد دولت در اقتصاد و فروپاشی بخش خصوصی واقعی، مجدداً سند بودجه را به سطح همان سیاههای از اقلام منابع و مصارف تنزل داده است، درحالیکه بودجه یا برنامه یکساله باید عملیاتیترین سند نحوه رسیدن به اهداف برنامههای میانمدت توسعه و سرانجام، در راستای دستیابی به آرمانهای درجشده در سند چشمانداز و برنامه بلندمدت کشور باشد، در یک وضعیت بلاتکلیفی در سیاستگذاری، هرسال بهگونهای که صرفاً از نظر حسابداری در تعادل باشد، تنظیم و با تغییرات وسیع مجلس به تصویب میرسد و در مراحل اجرایی هم به صورتی متفاوت اجرا میشود.