خصوصیسازی در اقتصاد ایران از سال 1384 وارد مرحله تازهای شد. با ابلاغ سیاستهای اصل 44 مسیر برای واگذاری و افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد هموار شد. بعد از حدود 18 سال باید دید چه نتیجهای از این سیاست حاصل شده است.
مائده امینی/ آینده نگر
بررسی نیم قرن حیات اقتصاد وابسته به منابع نفتی، که یک جنگ، یک انقلاب و چندین و چند تجربه تحریم را پشت سر گذاشته، کار آسانی نیست. خاصه اگر یک دولت فربه، در این بزنگاهها حضور داشته و برای کنترل شرایط، استیفای حقوق و تامین منافع خود و بدنه عریض و طویلش تلاش کند.
دولت فربه خود بزرگترین مانع تقویت تولید ملی است که از طریق انحصاری کردن فعالیتهای مهم اقتصادی و ایجاد رانت عظیم موجب تقویت فرآیندهای رانتجویی میشود و شفافیت اقتصادی را پایین میآورد. فسادهای اداری، حقوقهای نجومی، املاک نجومی و اختلاسهای نجومی همه و همه حاصل حضور یک دولت فربه، ناکارآمد و غیرشفاف است که شرایط را برای ایران پیچیده و پیچیدهتر میکند.
«خصوصیسازی» برنامهای بود که برای مبارزه با انحصار دولتها طراحی و ابداع شد. خصوصیسازی را میتوان فرآیند انتقال مالکیت بنگاهها و شرکتهای دولتی به بخش خصوصی دانست که با هدف شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی کشورها شکل گرفته است. چرا که بخش دولتی همواره به دلیل پایین بودن انگیزههای خلق و تولید ثروت در بدنه مدیریتی با کاهش بهرهوری و راندمان روبهروست. در مقابل اما تجربه نشان داده که بخش خصوصی به دلیل بالا بودن انگیزه خلق و تولید ثروت، افزایش بازدهی، بهرهوری نیروی کار، افزایش کمیت و کیفیت محصول و ظهور تکنولوژیهای نوین قادر است بهتر خلق ثروت کند.
خصوصیسازی که خود به تنهایی یکی از مولفههای اصلاحات ساختاری در اقتصاد است، تحت تأثیر عوامل و متغیرهای متعدد دیگر قرار دارد. توجه به این مولفه صرفاً به مفهوم واگذاری شرکتهای دولتی نیست و لازم است سرعت اجرای برنامههای خصوصیسازی با سرعت اصلاحات و تحولات دیگر اقتصادی هماهنگ باشد. خصوصیسازی موفق نیاز به زمان دارد و در زمان کوتاه بالاخص در کشورهای در حال توسعه نمیتوان انبوهی از شرکتهای دولتی را خصوصی کرد.
مبدا خصوصیسازی؛ پایان جنگ تحمیلی
اگرچه خصوصیشدن بخشهای مختلف اقتصادی لزوماً بنا نیست برای همه کشورها یک نسخه شفابخش باشد، اما به نظر میرسد مقامات دولتی و کارشناسان در ایران به اجماعی در اینباره رسیدهاند: «دولت نباید کنترل همه امور را در دست داشته باشد.»
و خصوصیسازی از ابتدای سال ۱۳۷۰ کلید خورد؛ در شرایطی که به دلیل مصادرههای صورتگرفته پس از انقلاب و همچنین صرف بودجههای کشور در جنگ، بخش خصوصی صنعتی در کشور عملاً ناموجود و از بین رفته بود.
به واسطه فقدان بخش خصوصی صنعتی صاحب سرمایه در پایان جنگ، خصوصیسازی لاجرم میبایست از طریق اعطای رانت صورت میگرفت. درنتیجه گروهی از مدیران حاضر در ساختار قدرت و همچنین مجموعههایی از نهادهای عمومی غیردولتی و نظامی، در طول سه دهه گذشته، عمده شرکتهای واگذارشده را از آن خود کردهاند. سیاسِت خصوصیسازی، اقلیت صاحب قدرتی را چه به عنوان مالکان شرکتهای واگذارشده و چه در هیئت مدیرههای انبوه شرکتهای زیرمجموعه موسسات عمومی غیردولتی و نهادهای نظامی و انقلاب اسلامی ایجاد کرده است که منافع آنها در گرو حفظ انحصارها و تداوم همین وضعیت در کشور بوده است. به همین دلیل با وجود همه انتقادات واردشده بر خصوصیسازیها، تا امروز مواد قانونی مرتبط با این سیاستها دستنخورده باقی ماندهاند و همچنان اجرای آنها در کلیت به همان سیاق سابق ادامه دارد.
بلافاصله پس از آغاز جنگ ایران و عراق بیش از ۸۰٪ اقتصاد ایران تحت کنترل دولت درآمد. این امر مشکلات عدیدهای را برای ایران به وجود آورد، زیرا شرکتهای پیشین که پیشتر قابلیت رقابت بینالمللی را داشتند (مانند ایران ایر یا ایران خودرو) به شرکتهای داخلی تبدیل شدند که به سختی میتوانستند بدون یارانههای هنگفت دولتی کار کنند.
ادامه این روند بعد از پایان پیدا کردن جنگ تحمیلی برای ایران مقدور نبود. در نتیجه با نیمنگاهی به استانداردهای جهانی، بعد از پایان یافتن جنگ، سیاستهای تعدیل ساختاری در دستور کار قرار گرفت. برنامه سوم توسعه، محل اجماع تدوینگران این سند روی ضرورت کاهش تصدیگری دولت بود.
در این برنامه تمام سیاستهای تعدیل منظور شده بود؛ لزوم روی آوردن به خصوصیسازی، کوچک کردن حجم دولت و بازنگری در وظایف دولت به همراه به روزرسانی سیاستهای پولی و ارزی در متن برنامه سوم دیده میشد.
در سالهای ۱۳۷۰ تا ۱۳۷۵ حدود ۳۳۲ میلیارد تومان از سهام شرکتهای دولتی واگذار شد. نکته قابل تأمل اینجاست که در این بازه زمانی - دوره ریاست جمهوری مرحوم هاشمی رفسنجانی - ۳۱ درصد از واگذاریها به صورت مذاکرهای صورت گرفت و عملآً بخش عمده این سهام، به برخی نزدیکان و افراد دارای نفوذ واگذار شد که در نهایت به دلیل نداشتن صلاحیت لازم، بیشتر این واگذاریها به ورشکستگی یا تعطیلی منجر شد.
از سال ۱۳۸۴ تصمیم بر این شد که فرآیند خصوصیسازی با ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ از سوی رهبری با در نظر گرفتن الزامات تنظیمگرانه دولت و نظارت مجمع تشخیص با هدف افزایش رشد اقتصاد ملی و حضور مردم در عرصه اقتصاد، شکل دیگری به خود بگیرد اما در عمل دست اندرکاران نتوانستند یا نخواستند که به چنین رویایی جامه عمل بپوشانند.
در ابتدای راه، سه مسیر واگذاری در بورس، مزایده و مذاکره برای خصوصیسازی شرکتهای دولتی تعریف شد. به گفته روغنی زنجانی در آن سالهای ابتدای دهه ۷۰، مسیر واگذاری از طریق بورس اساساً محقق نمیشود. کمیتههای برای واگذاری از طریق مزایده تشکیل میشود و بخش دیگری از واگذاریها از طریق مذاکره پیش میرود. نزدیکترین نیرو برای ساختن بخش خصوصی صنعتی حامی دولت، خود مدیران دولتی بودهاند.
و در نهایت این بخش خصوصی واقعی بود که همه این سالها مهجور باقی ماند. با وجود همه تلاشها، وعدهها و پیگیریها اداره بخشهای دولتی واگذار شده با حرکت در مسیر غلط ناکارآمدی، امکان رسیدن به نتیجه مطلوب را از اقتصاد ایران سلب کرده است. مسعود نیلی در این باره میگوید: «بخش خصوصی صنعتی وابسته به رژیم گذشته همراه با سقوط رژیم متلاشی شده بود. سرمایههای آنها مصادره شده بود و از کشور فرار کرده بودند. دولت این مجموعه را در اختیار گرفته بود و چیزی به نام بخش خصوصی مدرن وجود نداشت. جز بخش خصوصی سنتی که به نوعی در درون مجموعه نظام پس از انقلاب قرار داشت و خود را جایگزین مناسبی برای بخش خصوصی قبلی میدانست»
این خلا شرایط را جوری پیش برد که تا سال 1376، اقلیتی از نیروهای حاضر در ساختار قدرت ایران توانستند از رانت خرید شرکتها به قیمتهایی بسیار ارزانتر از قیمت واقعی برخوردار شوند و حتی برای پرداخت همان قیمت بسیار کم از امکان برخورداری از وام بهرهمند شوند و حتی این فرصت را پیدا کردند که اقساط این وامها را نیز بهموقع نپردازند. در واقع اختیار از دولت گرفته میشد و به نهادهای نظامی و زیرمجموعه آنها داده میشد بدون آنکه اهلیتسنجی درستی در این خصوص انجام شود.
برای مثال در زمینه واگذاری معدن (از سال 1369 تا 1371) درمجموع 220 معدن از معادن فعال کشور از بخش دولتی خارج شده است. از اطلاعات پراکنده چنین برمیآید که 85 معدن به بنیاد شهید، بنیاد مستضعفان، جانبازان و آزادگان سپرده شده است. در واقع گفتمان خصوصیسازی در کشور در آن سالها به این شکل پیش رفت واگذاری اموال و وظایف دولت به صاحبان سرمایه را واگذاری این اموال به مردم نامیدند و به این ترتیب ناخواسته، مردمانی را که صاحب سرمایه نیستند از شمول مردم خارج کردند و مالکیتِ آنها بر داراییهای عمومی تحت تملک دولت را سلب کردند.