اگر میخواهید درباره سرنوشت برنامهریزی و توسعه در ایران بدانید، خواندن این گزارش به شما توصیه میشود.
لیلا ابراهیمیان/ آینده نگر
«آرمانگرا»، «غیرواقعی»، «موهوم»، «غیرمنطقی»، «کمدقت»؛ اینها صفاتی است که منتقدانبرنامههای توسعه و سند بودجهنویسی در نقد این سند توسعهای-مالی از آن استفاده میکنند. اصلاح ساختار برنامه و بودجهنویسی یک خواست تاریخی است، خواستهای به تعویق افتاده در طول چندین دهه که هنوز هم بهنظر میرسد بر روی کاغذ باقی بماند؛ شرایط بینالملل هم به اجرایی شدن این آرمانِ به تعویق افتاده کمک میکند. در کنار علل و عواملی به طول تاریخ بیتوجهی به مفاهیمی چون «توسعه»، «توسعه پایدار»، «محیط زیست»، «نیروی کار» و «آمایش سرزمین»، کمتوجهی به آمایش سرزمین دلیل اصلی ناکامیهای برنامه توسعه و داستان توسعه در ایران است و آمایش خود برنامهریزی به دو سبک آلمانی یا فرانسوی است. در نگاه آلمانی به دیدگاه شهرسازی توجه میشود؛ در این دیدگاه، آمایش سرزمین بهعنوان سند بالادستی همه طرحها عنوان میشود و معیار اصلی شهرسازی است. این شیوه در آلمان اجرایی شده است؛ ۱۶ ایالت آلمان، هرکدام طرح آمایش ایالتی یاlands planning دارند. در این طرحها، رهنمودهای فضایی برای شهرسازی مطرح میشود. اما در کنار سند آمایش سرزمین، به برنامه ملی هم توجه میشود که در آن به طرح ایالتی-منطقهای، تاکید میشود. طرح کاربری زمین و طرح تفصیلی یا طرح ساختمان که همه این طرحها همدیگر را همپوشانی میکند و اهداف آنها از ریز تا بزرگ در این طرح تعریفشده است. این طرح در اکثر کشورهای اروپایی اجرا میشود.در نگاه فرانسوی، طرحها بیشتر برای تمرکززدایی از پاریس بوده است. در ایران هم در سال ۱۳۴۵-۴۶ مقالهای درباره آمایش سرزمین نوشتهشده که راهبرد فرانسوی را پذیرفتهاند؛ به همین دلیل در سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به این الگو توجه شده است. اصل قضیه این بود که از پاریس در فرانسه و از تهران در ایران تمرکززدایی شود. توسعه را به مناطقِ مختلف ببرند و فقط مرکز سیاسی کشور یا پایتخت، توسعه پیدا نکند؛ بلکه توسعهیافتگی شامل سراسر سرزمین باشد؛ داستانی که هنوز نیمهتمام مانده است.
توجه به برنامه و برنامهنویسی در ایران تاریخی طولانی دارد و به تاریخ مشروطه گره خورده است؛ قبل از انقلاب مشروطه نظام مالی خاصی در کشور وجود نداشت و تهیه بودجه دولت به روال خاصی انجام نمیشد؛ بودجه به شکل دخل و خرج عمومی در حسابهای پراکنده به نام «کتابچههای جمع» تهیه میشد؛ هریک از ایالات و ولایات برای خود کتابچه جمع داشت و مسئول این دفاتر «مستوفی» بود که خود زیرنظر مستقیم «وزیر دفتر» کار میکرد و او دفترچه ایالات را به تصویب و توشیح شاه میرساند. در این دفترچهها مالیات نقدی و جنسی املاک مزروعی، هزینه پرداخت افواج و مستمریها و هزینه دخل و خرج ایالات مشخص میشد. تا اینکه در دوره ابوالقاسممیرزا وضع مالیه و دخل و خرج کشور نظم نسبی یافت؛ او برای شاه حقوق ثابت تعیین کرد و مواجبدیوانیان و خیلی از مستمریها را محدود کرد. بعد از او وضع مالی ایران بار دیگر آشفته شد و دامنه عدمتعادلها گسترده شد؛ در دوره میرزا آغاسیبراتهایبیاعتبار و کماعتبار در وجه حکام ایالتها صادر میشد و مواجب سپاه به درستی نمیرسید؛ در این وضعیت پریشان امیرکبیر به اصلاح نظام مالیه پرداخت و جان بر سر این اصلاح گذاشت؛ آنچه میان میرزا تقیخان فراهانی و ناصرالدینمیرزا گذشت در فرازی معلم فراهانی را تا صدراعظمی دربار همایونی برکشید و در نشیب، به رگ گشوده و مرگ در غربت کاشان رسید. بعد از امیرکبیر بار دیگر اصلاح نظام بودجه و مالیات کشور وارونه شد؛ نقش دولت در تشکیل سرمایه ناکارآمد شد و مخارجشغیرمعقول.
ناقوس پیروزی مشروطه که نواخته شد، فرصتی پیدا شد برای نوگرایان و تجددخواهان تا به سوی الگوهای معمول در غرب توجه کنند؛ اقتباس ساختار جدید حکومت و تاسیس نهادهای متعدد از طریق شبیهسازی؛ در کنار این رهیافت نو و در کنار تنظیم قانون اساسی مشروطه، قوانین دیگری درحوزه مالی، تهیه و تنظیم بودجه دولت مورد توجه قرار گرفت. نخستین قانون محاسبات عمومی ایران با اقتباس از چند فقره قوانین مالیه عمومی فرانسه در سال 1288 تهیه و تصویب شد. در دوره اول مجلس قانونگذاری،مستمریها حذف شد و اولین بودجه عمومی به سبک جدید در دوره دوم مجلس شورای ملی برای سال 1290 با عنوان «طرح بودجه کل» تهیه شد. محمد کردبچه، اقتصاددان معتقد است که «در این بودجه اصل وحدت بودجه به روش کشورهای پیشرفته رعایت شده بود.» صنیعالدوله وزیر دارایی که این بودجه را به مجلس برده بود قبل از پایان کار، ترور شد و وزیر بعدی به اسم او بودجه را به مجلس برد. برای اولین بار درآمدها و هزینهها در بودجه یا در سند مالی مقایسه شده بود؛ اما در نهایت این سند از سد مجلس عبور نکرد. تا اینکه مورگانشوستر به همراه چهار معاون خود در سال 1290 خزانهدار کل ایران شد و یک ماه بعد از انتصاب از مجلس برای اصلاح امور مالیه، اختیار تام گرفت. او در کتاب «اختناق ایران» مینویسد که تمام مالیات نقدی و جنسی 50 میلیون قران بوده که اگر تمام این مبلغ عاید میشد باز هم دولت 6 میلیون تومان کسری داشت. بعد از مدتی اقدامات او برای اصلاح مالیه ایران با مخالفت خوانین، شاهزادهها ودولتهای روسیه و انگلیس مواجه شد و در نهم آذرماه 1290 دولت روسیه با موافقت ضمنی انگلیس خواستار اخراج شوستر از ایران شد؛ تا سال 1299 اداره بودجه وزارت مالیه غیرفعال ماند. در همان سال آرمیتاژ اسمیت به ایران آمد تا علت عقبماندگی سه، چهار سال تنظیم حسابهای دولت در وزارت مالیه را بیابد. بالاخره بحران دموکراسی در ایران به دوره کوتای 1299 رسید و رضاشاه بر مسند قدرت نشست. دو سال بعد از این اتفاق یعنی در سال 1301 هیئت متخصصان مالی به ریاست میلسپو به ایران آمد؛ تمرکز و تنظیم مالیه دولت همراه با رشد درآمد نفتی و الغای بدهی به روسیه باعث آزاد شدن منابع برای طرح توسعه ایران شد. تدوین قانون تجارت، تصویب قانون معافیت گمرکی ماشینآلات و تجهیزات و تاسیس بانک مرکزی نشانهای روشن از عزم دولت برای توسعه اقتصادی بود. در سال 1309 کار احداث راهآهن سراسری ایران آغاز شد و 6هزار کیلومتر جاده جدید ساخته شد. میلسپو پنج سال در ایران ماند و در سال 1306 جای خود را به یک بانکدار آلمانی و خزانهدارسوئیسی داد. دولت هر روز بیشتر به توسعه عمرانی علاقهمندمیشد و هربار شاه روند توسعه عمرانی را کند میخواند. در سال 1320 بودجه صنایع تقریباً 60 برابر رقم سال 1311 بود؛ سهم بودجه صنایع از 3.3به 22.9 رسیده بود.
در سودای برنامهریزی
اولین بروز و ظهور اندیشه نوگرایی در سال 1303 با تشکیل «کمیسیون اقتصادیات» در مجلس شورای ملی خود را در مسیر تاریخ اقتصاد کشور قرار داد. این کمیسیون به ریاست سیدحسن تقیزاده تشکیل شد ولی نتوانست در تنظیم برنامه توسعه موفق شود. در سال 1310 بار دیگر اندیشه برنامهریزی توسط علی زاهدی مطرح شد و او رساله «لزوم پروگرام صنعتی برای دوره 1310-1316» را تهیه و منتشر کرد؛ رسالهای که هیچ وقت از طرف دولتمردان مورد توجه قرار نگرفت. تا اینکه در یازدهم فروردین 1316 هیئت وزیران بنا به پیشنهاد اداره کل تجارت تاسیس شورای عالی اقتصادی را تصویب کرد؛ مهمترین هدف این شورا تهیه نقشه برنامهریزی ایران بود و تا یک سال بعد حدود 20 بار جلسه تشکیل داد تا برنامهایهفتساله برای توسعه کشاورزی کشور بنویسند ولی در نهایت به کار خود ادامه ندادند.
بیستوسوم مردادماه 1323 بود که آخرین ماموریت میلسپو در ایران شکست خورد و باردیگر شورای عالی اقتصادی مطابق الگوی سال 1316 برپا شد؛ آنها میخواستند برای «برنامه اقتصادی برای منظورهای خاص» بنویسند. این سالها مدام این اندیشه تقویت میشد تا اینکه در دوم شهریورماه 1327 «اداره کل برنامه» به ریاست حسن مشرف سعیدی تشکیل شد و بعداً با نام «سازمان موقت برنامه» تا زمان تشکیل سازمان برنامه به کار خود ادامه داد. تااینکه در سیزدهم تیرماه 1328 سازمان موقت برنامه تعطیل شد و سازمان برنامه کار خود را شروع کرد با ریاست تقی نصر. باید گفت در سال 1316 اولین بارقههایبرنامهریزی با توجه به پیشرفت عمرانی در کشور پدید آمد؛همان زمان عصر اصلاحات میجی در ژاپن و عصر اصلاحات کمال آتاتورک در ترکیه شروع شده بود. همان زمان رضاشاه نیز مانند بسیاری دیگر علاقه زیادی به طرحهای عظیم عمرانی داشت. به همین دلیل در مورد اجرای طرحهای عمرانی به اعضای دولت فشار زیادی وارد میآورد. سیاستهای روزمرگی، تصمیمات شتابزده، فقدان یک استراتژی منسجم باعث شد که بهزودی فکر برنامهریزی در ایران نیز منسجمتر شود. یکی از نخستین کسانی که در این مورد دست به اقدام عملی زد ابوالحسن ابتهاج، دولتمرد بنام سالهای نخست حکومت پهلوی دوم بود. او به مدت 8 سال (1329-1321) ریاست بانک ملی ایران را که عملاً وظایف بانک مرکزی را انجام میداد، برعهده داشت. او پس از آن نیز به عنوان نخستین رئیس سازمان برنامه ایران منصوب شد.
تنها خوششانسی رضاشاه و آن دوره از تاریخ ایران شاید این باشد که ابتهاج چون دیگران فکر نمیکرد و داشتن برنامه را ارج نهاده و بدان میاندیشیده است. ابتهاج ایده خود را در مورد برنامهریزی با حسینعلا، رئیس وقت اداره کل تجارت در میانمیگذارد(سال 1315) و او نیز این مطلب را به رضاشاه انتقال میدهد. در عین ناباوری این دو، رضاشاه با این فکر موافقت میکند. در پی آن و به پیشنهاد اداره کل تجارت، «شورای اقتصاد» به وجود میآید. نخستین جلسه این شورا که ابوالحسن ابتهاج ریاست دبیرخانه آن را برعهده گرفت، برای تصویب اساسنامه آن در فروردین 1316 تشکیلمیشود. در نتیجه فعالیت این هیئت و استخراج مشکلات و کمبودهای بر سر راه برنامهریزی در کشور از سوی آن، دولت تصمیم گرفت تا برای پیشبرد امور مربوطه در مرداد 1325 هیئتی به نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل دهد.
بههر حال برنامه عمرانی اول در بهمن 1327 به تصویب مجلس رسید اما هرگز به طور کامل به اجرا درنیامد. دلیل این عدم موفقیت بدقولی بانک جهانی در اعطای وامی بود که قول داده بود. از طرفی بعد از اینکه نفت ایران در سال 1330 ملی شد، به مدت سه سال درآمد آن متوقف شد و همین موارد سبب شد برنامه به هدف خود نرسد. لایحه برنامه عمرانی دوم در 21آبانماه 1334 تقدیم مجلس شورای ملی شد؛دورهای که سیاستهای انقباضی بر کشور تحمیل شده بود و اقتصاد ایران به مدت سه سال دچار رکود بود. اگرچه برنامه دوم به همه اهداف خودنرسید ولی دستاوردهایی چون ساخت سد بزرگ کرج، سفیدرود، و دز داشت و سدهایگلپایگان، سد انحرافی بمپور و سد کرخه تکمیل شد. تا پایان 1336 دو شاخه جدید راهآهن سراسری تهران-تبریز و تهران-مشهد به راه افتادند و ظرفیتهای بندری خرمشهر، انزلی و بندر امام (شاهپور سابق) گسترش یافت. اما در اواخر برنامه سازمان با مضیقه مالی شدیدی روبهرو بود که نتیجه آن استعفای ابوالحسن ابتهاج و زندانی شدن او در آبانماه 1340 بود. در این دوران اختلاف دولت و سازمان برنامه به اوج خود رسید تا اینکه در 26بهمنماه 1337 لایحهایسهفوریتیتقدیم مجلس شد و اختیارات مدیرعامل سازمان به نخستوزیر منتقل شد، بدعتی که پایدار ماند و هربار به بهانهای روسای دولتها به تضعیف و تعطیلی سازمان فکر کردند و این فکر تا همین امروز هم ادامه دارد.
برنامه سوم عمرانی در شهریورماه 1341 تصویب شد؛ برنامهای جامع که مدت آن به پنج سال تقلیل یافت و قرار بود اقتصاد ایران به رشد 6 درصدی دست یابد. در این برنامه مقرر شده بود که سهم سازمان از درآمدهای نفتی به 55 درصد برسد و پس از ان هر سال 5 درصد به آن افزوده شود تا اینکه در سال 1346 به 80 درصد برسد. در این دوره هیئت عالی برنامه برای هماهنگی فعالیت اقتصادی دستگاهها با نخست وزیر تشکیل شد. سازمان برنامه موظف بود در پایان شهریورماه هر سال گزارش اقتصادی سال جاری و پیشبینی سال آینده را تهیه و به هیئت عالی برنامه ارائه کند. برنامه چهارم عمرانی در 27 اسفندماه 1346 تصویب شد با هدف تسریع در روند رشد اقتصادی، توزیع عادلانه درآمد، کاهش وابستگی به خارج در زمینه کالاهای اساسی و تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی. عملکرد برنامه چهارم نشان میدهد که طی برنامه تولید ناخالص داخلیاز رشد متوسط سالانهای معادل 11.6 درصد برخوردار شد که بیش از 2.5 درصد بیشتر از هدف برنامه بود و در حوزه اشتغالزایی 30 درصد بیشتر از هدف تعیینشده در برنامه موفق شد. با این وضعیت برنامه پنجم توسعه در 22 بهمنماه 1351 در مجلس به تصویب رسید. قرار بود طبق این برنامه 1560 میلیارد ریال صرف امور عمرانی کشور شود. اما در اولین سال اجرای برنامه پنجم عمرانی بازار نفت با تحولات بیسابقهایروبهرو شد و سازمان برنامه و بودجه گزارشی با عنوان «دورنمایبیستساله آینده ایران» تهیه کرد؛ قرار شد برای توسعه منطقهای و به حداقل رساندن نابرابری منطقهای اقدام کنند؛ وعدههایی که با فراوانی درآمدهای نفتی داده میشد و در سالهای بعدی آثار مخربی از خود بر جای گذاشت. شمار این برنامهها در کشور تا سال 1356 به شش برنامه عمرانی رسید که با وقوع انقلاب، برنامه ششم عملیاتی نشد. سه سال قبل دفتر آمایش سرزمین هم در ایران تاسیس شده بود؛ شاید دفتری که کمقدرتبود اماتازهنفس. انقلاب که شد سازمان برنامه و بودجه کمرمق شد و خیلی از قالبها در هم شکست؛ در همان زمان به برنامه آمایش سرزمین کمتوجهی شد اما نه بهطور کامل. مدتی که از انقلاب گذشت تصمیم گرفتند تهران و اصفهان هردو به لحاظ خدماتی-صنعتی توسعه یابد و تا جایی که مؤثر است ادارات دولتی به شهرستانها برود. ایجاد محدودیت برای صنعت و خدمات عالی در تهران، و تأسیس زیرساختهای لازم برای تمرکززدایی در شهرهای صنعتی، بعد از انقلاب موردتوجه بود. باید بین امور هماهنگی و تناسب باشد و اینگونه نباشد که شهر ایجاد شود، ولی راهسازی به انجام نرسیده باشد؛ باید «سازمان فضایی منطقی» راه بیفتدکه نتیجه آن هماهنگی همه برنامهها بود.
اگرچه در حرف سخن از برنامه بود و توسعه، امابرنامه توسعه تا سال 1367 به تعویق افتاد و هربار برنامهنویسی به دلایلی سیاسی به حاشیه رانده میشد. اولین برنامه پیشنهادی توسعه برای سالهای 1362ـ1366 تهیه شد. این برنامه در شهریور ۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد و در تیرماه ۱۳۶۲ به تصویب هیئت دولت رسید اما هرگز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید و اجرایی نشد تا اینکه پس از پایان جنگ تحمیلی در سال 1368، همزمان با دوره سازندگی اولین برنامه پنجساله توسعه تایید شد و به اجرا درآمد.برنامه پنجساله دوم توسعه از سال 1374 تا 1378 به اجرا درآمد و عدالت اجتماعی، افزایش بهرهوری و کاهش وابستگیمهمترین اهداف اقتصادی این برنامه بودو بعد از برنامهسوم، چهارم، پنجم و ششم اجرا شد. تنها نقطه مشترک همه این برنامهها این بود که به اهداف خود نرسیدند و دلیل همه این ناکامیها در یک چیز بود: «بیتوجهی به آمایش سرزمین» یا «آمایش منطقهای».
حالا خیلیها در ارزیابی برنامههای توسعه پنجساله آنها را سندهایی آرمانگرایانه میخوانند که متنشان بیشتر شبیه بیانیه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است؛ اما آنچه مهم است اینکه هیچ کشوری مسیر توسعه را طی نمیکند مگر با برنامه دقیق، علمی و کارشناسی. باید تنگناها مقابل برنامهریزی برای توسعه و اصلاح ساختار بودجه گرهگشایی شود نه اینکه هربار این حوزه با سنگاندازیهایی مواجه شود، از به حاشیه بردن کارشناسان تا تعطیلی سازمان برنامه و بودجه. آینده بدون چشمانداز آینده روشنی نیست. آن آینده را دیدهایم؛ نتیجه عدم هماهنگیها، توسعهنیافتگی است و کلید اسرار توجه به آمایش سرزمین است.