الگوی توسعه در ایران چه مشخصاتی دارد؛ آیا این الگو در مرکز و پیرامون با هم تفاوت دارد؟ الگوی توسعه در جاهای مختلف چگونه انتخاب میشود؟ پاسخ را در این مقاله بخوانید.
خالد توکلی جامعهشناس توسعه/ آینده نگر
توسعه هم معنای چندبُعدی و پیچیدهای دارد و هم راه رسیدن به آن دشوار و ناهموار است و در عمل با موانع عدیدهای روبهرو میشود. قبل از هرچیز نباید این نکته را فراموش کرد که میان تعریفی که از توسعه میشود و راهکارهایی که برای دستیابی به آن ارائه میگردند، نوعی رابطه و همگرایی وجود دارد؛ بدین معنا که راهکارها از تعریف، تأثیر میپذیرند و راههای اتخاذشده برای رسیدن به توسعه نشان میدهند که چه معنایی از توسعه مد نظر بوده است. برخی از راهبردهای توسعهای از «تمرکزگرایی» به مثابه یکی از راهکارهای توسعه یاد میکنند و برخی دیگر آن را یکی از موانع اصلی توسعه به شمار میآورند. در این نوشتار معانی مختلفی که از «مرکز» مستفاد میشود، مورد بررسی و تحلیل قرار میگیرد:
الف- مرکز به مثابه مزیت نسبی: یکی از معانی «تمرکزگرایی» این است که مرکز به محل تجمیع منابع ثروت، قدرت و فناوری تبدیل شود. در این حالت، زندگی در مرکز، دارای مزیت نسبی است، به همین دلیل، بسیاری از سرمایهگذاران ترجیح میدهند برنامههای اقتصادی خود را در مرکز اجرا کنند.
عکس این وضعیت نیز درست است، بدین معنی که مناطق حاشیهای و پیرامونی، چون از منابع ثروت، قدرت و فناوری و در نتیجه مزیت نسبی برخوردار نیستند، سرمایهگذاران از آنجا گریزان هستند و اجرای برنامههای اقتصادی را در آنجا مقرون به صرفه نمیدانند. در مناطق پیرامونی، دسترسی به بازار، منابع و زیرساختهای ارتباطی و اداری دشوار و پُرهزینه است، از این رو، سرمایهگذاران و کارآفرینان برای پیشبرد برنامههای خود با مشکلات متعددی روبهرو میشوند که ممکن است در مرکز این مشکلات وجود نداشته باشد و با هزینه کمتر و تسهیلات بیشتر بتوانند نسبت به راهاندازی بنگاه و واحدهای اقتصادی اقدام نمایند.
تبدیل مرکز به منطقهای که دارای مزیت نسبی است، از یک سو، نتیجه و معلول تمرکزگرایی در قدرت، ثروت و نظام اداری است و از سوی دیگر معلول بیتوجهی به دانش بومی، تواناییها و ظرفیتهایی است که در مناطق پیرامونی وجود دارد و زمینه لازم برای فعال شدن آنها فراهم نمیشود. بدون تردید، هر منطقه، ظرفیتهای توسعهای و اقتصادی خاص خود را دارد که اگر مورد توجه قرار گیرد و از امکاناتی برابر با مرکز بهرهمند گردند، میتوانند بر میزان رشد و توسعه آن منطقه مؤثر واقع شوند. در حقیقت، وقتی مرکز نسبت به پیرامون از مزیت نسبی برخوردار میشود، به تدریج، نه تنها سرمایه مادی بلکه سرمایه انسانی مناطق پیرامونی را نیز جذب میکند و بدین گونه مانع از توسعهیافتگی مناطق پیرامونی نیز میشود. فرار مغزها در سطح بینالمللی و مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و مرکز نتیجه و پیامد وضعیتی است که مناطق پیرامونی را فاقد زیرساختهای لازم برای فعالیت اقتصادی میسازند و چنان آنها را توسعهیافته نگه میدارند که اگر فعالیتی هم صورت بگیرد توانایی رقابت با مرکز را ندارد.
سیاستهای توسعه در ایران عمدتاً از این جهت تمرکزگرا بودهاند؛ توزیع جغرافیایی واحدهای تولیدی و بنگاههای اقتصادی نشان میدهد که برنامههای توسعه به گونهای عمل کردهاند که تهران و چند شهر بزرگ نسبت به مناطق پیرامونی ایران از مزیت نسبی بیشتری برخوردار باشند. تراکم بیش از حد کارخانهها و صنایع بزرگ در چند شهر و مرکز ایران، پیامد سیاستهای توسعهای تمرکزگرا بوده است و ضمن اینکه توسعه نامتوازن را در ایران موجب شده، منجر به مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به مرکز، رشد حاشیهنشینی و تراکم جمعیت در این مناطق گردیده است. در حقیقت، یکی از علل شکست سیاست تأسیس شهرکهای صنعتی که به منظور توسعه منطقهای و رفع نابرابری میان مناطق مختلف اجرا شدند این بود که مرکز نسبت به مناطق پیرامونی دارای مزیت نسبی بوده و بودجههای گاه هنگفت دولتی که به شهرکهای صنعتی اختصاص داده شد، بیش از آنکه توسعه منطقهای را موجب شود، ورشکستگی برخی از فعالان اقتصادی و فساد مالی را به همراه آورد.
ب- مرکز به مثابه اکثریت: در این نوشتار «اکثریت» شامل کسانی میشود که قدرت را در اختیار دارند و با استفاده از آن قوانین و قواعدی را تدوین میکنند که در راستای منافع آنها باشد. وقتی تمامی نهادهای مهم و سرنوشتساز سیاسی و اقتصادی در مرکز، متمرکز شوند، این بدان معناست که نقش اکثریت را برای خود قائل میشوند و این حق را به خود میدهند که در جهت حفظ و گسترش منافع خویش عمل کنند. به نظر آرش نراقی، دو نوع اقلیت وجود دارد: اقلیتهایی که به صورت بالقوه، امکان تبدیل شدن به اکثریت را دارند و اقلیتهای دائمی. این تلقی از دموکراسی (صوری) نیز فقط حقوق بخشی از اقلیتها را که توان تبدیل به اکثریت را دارا هستند، تأمین میکند و در مورد اقلیتهای «دائمی» قادر به برآوردهکردن حقوق گروهی آنها نیست.
این قاعده که مرکز به مثابه اکثریت عمل کند، در بسیاری از کشورهای استبدادی و حتی دموکراتیک وجود دارد. آن کس یا گروه که کنترل مرکز را در اختیار داشته باشد، بر قدرت و ثروت جامعه نیز تسلط پیدا میکند و به محض اینکه کنترل مرکز را از دست بدهد، دیگر نمیتواند قدرت و سلطه خود را حفظ کند. در نتیجه این حالت از تمرکزگرایی، رابطه اکثریت - اقلیت به شکل تغییرناپذیری درمیآید و اقلیتهای دائمی که امکان تبدیل شدن به اکثریت را نداشته باشند، ایجاد میشوند.
تمرکزگرایی در قدرت و سیستم اداری در ایران وضعیتی را به وجود آورده است که اکثریت (مرکز) حاضر به توزیع قدرت در میان اقلیتها (مناطق پیرامونی) نباشد. از این رو کسانی که بخواهند از مزایایی که در اختیار اکثریت است، بهره ببرند، ناچارند به مرکز مهاجرت کنند و حضور فیزیکی در مرکز به طور خودکار متضمن مزایا و حقوقی است که در مناطق پیرامونی وجود ندارد. در این شرایط، بسیاری از تصمیمگیریها و مراکز تصمیمساز به گونه متمرکز و بدون رعایت تفاوتهایی که در مناطق مختلف وجود دارد برنامههای خود را تنظیم و تدوین و اجرا میکنند.
علاوه بر این، وقتی رابطه اکثریت - اقلیت تابع ساکن بودن در جغرافیایی مشخص میشود، تغییر این معادله بسیار دشوار است. برای نمونه سالهاست در مورد انتقال پایتخت به مکانی دیگر که تا حدی به توزیع قدرت و سیستم اداری بینجامد، بحث میشود اما پیامدهای اجتماعی و هزینههای مالی آن به گونهای است که هیچ مسئولی حاضر به اجرای آن نیست و در نتیجه تمرکزگرایی بیش از پیش گسترش مییابد.
ج- مرکز به مثابه ژن خوب: مجموعه عواملی مانند حضور در مرکز و برخورداری از مزایای اکثریت بودن و داشتن مزیت نسبی اقتصادی این تصور یا بهتر است گفته شود توهم را ایجاد میکند که ساکنان مرکز از «ژن» خوب و برتری نسبت به اقلیتها و مناطق پیرامونی برخوردارند.
بدین ترتیب حول این توهم، تمرکزگرایی توجیه میشود و شکافهای اجتماعی خاصی شکل میگیرند که جایگاه برتر را برای ساکنان مرکز در نظر میگیرند و بر این اساس با دیگران به تعامل میپردازند. شکاف شهری - روستایی و تهرانی - شهرستانی در نتیجه تمرکزگرایی و باور به ژن برتر مرکزنشینان شکل گرفته است. کسانی که خود را برتر میدانند، امکانات بهتر را بر خود روا میبینند و حاضر به تقسیم مزایای اجتماعی نیستند. به دیگران به دیده تحقیر مینگرند و خود را شایسته جایگاه برتری که در اختیار دارند، میدانند و به دنبال بهرهمندی انحصاری از قدرت، ثروت و فناوری هستند.
در صد سال گذشته که شکاف شهری - روستایی در ایران وجود داشته است، بخش عمده برنامهریزیهای توسعهای و فرهنگی مبتنی بر تقویت این شکاف بوده است. عقبماندگی روستاها یا شهرهای کوچک را به بیفرهنگی، بیکلاسی، اُمُلی و... آنها نسبت دادهاند و بهرهمندی از امکانات جامعه را بر اساس لیاقت خود دانستهاند. در نتیجه در بسیاری از شهرها شمال شهر و جنوب شهر بهوجود آمده است که از نظر دسترسی به منابع و رفاه کاملاً با همدیگر متفاوت هستند و در دو دنیای متفاوت زندگی میکنند که نه تنها از امکانات نابرابر و غیرقابل مقایسه برخوردارند، بلکه ارزشها و هنجارهای متفاوتی نیز دارند.
د- مرکز به مثابه امنیت: گاهی ممکن است مرکز به مثابه امنیت دیده شود. در این صورت و برای حفظ امنیت کشور و جامعه، نگاه امنیتی رواج مییابد و در راهبردهای توسعه منطقهای، امنیت، بر توسعه و آزادیهای فردی و اجتماعی و حتی منافع اقتصادی اولویت مییابد. تمرکزگرایی در این جا با این توجیه رواج مییابد که سرمایهگذاری در مناطق پیرامونی و حاشیهای ممکن است امنیت ملی را با خطر مواجه سازد. در این معنا، تمرکزگرایی موجب تقویت امنیت ملی میشود و مناطق دیگر به طور بالقوه دارای ریسک هستند و تهدیدی برای امنیت ملی محسوب میشوند. در نگاه امنیتی، شاید، توسعه آمرانه، روش مطلوب دستیابی به توسعه باشد. به عبارت دیگر، تأکید بر تمرکز قدرت به تمرکز در ثروت میانجامد و این هردو را در راستای تقویت منافع ملی قلمداد میکنند.
نگاهی به سطح توسعه و میزان سرمایهگذاری در مناطق پیرامونی ایران نشان میدهد که این مناطق از سطح توسعهیافتگی پایینی برخوردارند. در مناطقی مانند کردستان، سیستان و بلوچستان و خوزستان که جنبش سیاسی فعال دارند، نگاه امنیتی فعالتر و پُررنگتر است. عدم سرمایهگذاری در این مناطق بیش از آنکه ناشی از فقدان مزیت نسبی باشد به غلبه نگاه امنیتی بر توجیه اقتصادی و علمی پروژههای اقتصادی و برنامهریزیهای توسعه راجع است. نتیجه عملی سیاست و نگاه امنیتی، بیعدالتی، توسعهنیافتگی و مسائل اقتصادی عدیدهای است که مردم مناطق پیرامونی با آن دست به گریبان هستند.
نتیجه ناخواسته این نگاه به طور خاص و تمرکزگرایی در معانی مختلف آن، مهاجرت به مرکز است. با توجه به آنکه مهاجرت از ساکنان مناطق حاشیه به مرکز در درازمدت موجب ادغام آنها در مرکز میشود و نوعی همسانسازی فرهنگی را گسترش میدهد، نگاه امنیتی، مهاجرت را امری ناپسند و مذموم تلقی نمیکند.