در ایران امروز حضور دولتی که ویژگیهای دولتی تکنوکرات را داشته باشد، بتواند برخی مشکلات میانمدت را حل کند، و زمینهای باشد برای شکلگیری و قوام حکومتهایی پایدار و بلندمدت که سرمایه اجتماعی لازم را برای «نهاد دولت» در ایران دستوپا کنند، الزامی است
آینده نگر/ لیلا ابراهیمیان
همه از مشکلات ساختاری در ایران میگویند و اینکه هیچ دولتی هزینه این اصلاحات را نمیپذیرد. حسین عبدهتبریزی، اقتصاددان معتقد است که شاید تشکیل دولت تکنوکرات در ایران آخرین راهحل برای اصلاحات ساختاری در ایران باشد؛ اصلاحاتی که هیچکس هزینه آن را بر حزب و گروه سیاسی خود تحمل نمیکند؛ اما با دولت تکنوکرات، تقصیرها تقسیم خواهد شد. عبدهتبریزی میگوید: اگر سیاستمدار نخواهد مسئول پیامدها شناخته شود، یکی از راههای دور زدن مشکل، تعیین دولت تکنوکراتیک است که «از» هیچ حزبی و جماعتی نیست، اما همه احزاب و جناحها از آن حمایت میکنند.
*اجازه دهید ابتدا درباره چیستی ویژگی دولت تکنوکرات بپرسم.
در دولت تکنوکرات، وزرا سیاستمداران حرفهای و حتی لزوماً عضو احزاب سیاسی نیستند. فرض آن است که در زمینه کار وزارتخانه خود متخصص باشند. برای مثال، وزیر اقتصاد فردی با پیشینه دانشگاهی در رشته اقتصاد است که سالها به عنوان صنعتگر و مدیر اتاق بازرگانی در کشور و یا به عنوان کارشناس بانک در سازمانهای بینالمللی خارج از کشور کار کرده و موفق بوده است، اما قبل از این برای منصب انتخابی نامزد نشده یا در مبارزات انتخاباتی فعالیت خاصی نداشته است. در برخی موارد نخستوزیر هم ممکن است فردی تکنوکرات باشد. برعکس، میتوان نخستوزیری داشت که از طرف حزبی بزرگ انتخاب شود و ریاست دولتی تکنوکرات را بر عهده گیرد.
این در نظامهای ریاستجمهوری که رئیسجمهور تا حد زیادی در انتخاب وزرای مورد نظر خود در کابینه آزاد است، رخ میدهد، و نه در نظام پارلمانی که دولت باید توسط مجلس تأیید شود. شکلگیری چنین دولتی مستلزم توافق چند حزب سیاسی است که ائتلاف کنند و از چنین دولتی حمایت شود. در این توافق، وزیر وزارتخانهها تکنوکراتی است که توسط یکی از احزاب مختلف انتخاب میشود. بهعلاوه بر سر انتخاب نخستوزیری توافق میکنند که بتواند این دولت تکنوکرات را اداره کند.
*آیا در کشور ما هم ممکن است دولت تکنوکرات تعیین شود؟
در کشور و قانون اساسی ما وضعیت با دنیا فرق دارد. اولاً نظام ریاستی داریم که در آن مدیران یعنی وزرا توسط خود رئیسجمهور انتخاب نمیشوند و مجلس باید عمده آنان را تأیید کند. ثانیاً احزاب و صفبندیهای روشن سیاستهای حزبی در مجلس نداریم. هر نماینده کموبیش منافع حوزه انتخابیه خودش را نمایندگی میکند، و لزوماً به دنبال اهداف ملی نیست و به کمک استاندار میکوشد امکانات مادی، تولیدی و بودجه را به شهر حوزه انتخابیه خود بیاورد، فارغ از اینکه آیا این کار در سطح اقتصاد کلان مثبت ارزیابی میشود یا نه. مهمتر اینکه در سطح بالاتری از رئیسجمهور، رهبری نظام قرار دارد که بر کل این ساختار نظارت و هدایت دارد.
*با چنین ساختاری، آیا اصلاً دولت تکنوکرات در ایران معنا دارد؟
در قبل از انقلاب، دولت آموزگار به صفت تکنوکرات بودن متصف بود. دولت اول بعد از انقلاب، دولتی متشکل از سیاستمداران قدیمی بودند، هرچند عمده آنان ویژگی تکنوکراتیک داشتند. به بیان مرحوم آقای هاشمی، دولت ایشان دولتی شکلیافته از چنین افرادی باید میبود، هرچند که بسیاری از آنان سابقه سیاسی گسترده داشتند. آقای هاشمی میگفتند که من فرد بسیار سیاسی هستم به قدر همه کابینه، و این یک کابینه کاری است. شاید کابینه اول ایشان نزدیکترین کابینه به تعریف «دولت تکنوکراتیک» در بعد از انقلاب باشد. البته این نوع سوالها را باید از سیاسیها بپرسید و اظهارنظر من در این زمینه حتماً بسیار خام و عوامانه است. ایشان در آن زمان قدرت آن را داشتند که کابینه خود را تا حد زیادی به مجلس تحمیل کنند، هرچند که در دولت دوم ایشان، این توان از دست رفت.
*علت تشکیل دولتهای تکنوکرات در دنیا چه بوده؟
اگر احزاب در مجلس نتوانند برای تشکیل دولت به توافق برسند، شاید همه آنها بتوانند با حمایت از دولت موقتِ تکنوکرات، به راهحل کوتاهمدت برسند. وقتی دولت تکنوکرات برای مدت کوتاهی تا برگزاری انتخابات بعدی منصوب میشود، به چنین دولتی، «دولت موقت» هم میگویند. دولت آقای مهدوی کنی در ایران چنین دولتی بود. دولت تکنوکرات تا زمانی که به آن مأموریت داده شود، مثل هر دولت دیگری در نظام پارلمانی، به حکومت ادامه میدهد و در سمت خود باقی میماند.
*آیا داستان دولت فراگیر یا ملی که در ایران یا افغانستان از آن صحبت میشود، نوعی دولت تکنوکرات است؟
وقتی در کشوری شرایط بحران، جنگ و یا فاجعه ملی بروز میکند، همه احزاب فارغ از گرایش خود، برای رفع مشکل عمده و برای رهاندن کشور از مصیبت بزرگ میتوانند با گذشت و رواداری و مستقل از درصد نفوذ خود بین مردم، دولتی فراگیر مرکب از همه جناحها و گرایشها تشکیل دهند تا با سعه صدر و اجماع گروهی، کشور از آن مرحله پرخطر بگذرد. مثلاً اگر پس از رفع فتنه از مردم بلاکشیده اوکراین، دولتی ملی در آن کشور تشکیل شود، قابلفهم است که همه طرفهای سیاسی میخواهند مسئله فوری بازسازی کشور خود را مقدم بر مناقشات حزبی قرار دهند و همه در کوتاهمدت آماده شدهاند تفاوتهای حزبی را کنار بگذارند. در جمهوری اسلامی ایران که کوشش برای پاسخگفتن به ابتداییترین مسائل اقتصادی فیصلهناپذیر به نظر میرسد، شکلگیری دولتی ملی که بر پایه اجماع تصمیم بگیرد، بینهایت مؤثر و کارساز خواهد بود. حداقل در عرصه اقتصاد، یگانهشدن دولتمردان با عقاید دیگران که باید مهمترین استعداد مقامات دولتی باشد، به هیچ وجه باب نیست. شاید دولت ملی و فراگیر ظرفیت گشادهبودن، پذیرابودن و بیمنداشتن از عقاید دیگران را جزو خصائل خود کند. حال چنین دولتی ممکن است دولتی تکنوکرات باشد که مشکلاتِ بهویژه اقتصادی را حل کند، و یا دولتی شکلیافته از سیاستمداران قدیمی. بنابراین، دولت ملی یا فراگیر لزوماً دولت تکنوکرات نیست.
*چرا اصلاً سیاستمداران منتخب باید قدرت را به تکنوکراتهای غیرمنتخب واگذار کنند؟
شاید این اولین سوالی در این مصاحبه باشد که تا حدی در حوزه تخصص من است و شاید بتوانم برخلاف سوالهای بالا که پاسخهای کلی به آنها دادهام، اندکی وارد جزئیات شوم. بله، در شرایط عادی سیاستمداران بیش از هرچیز به داشتن مناصب انتخابی خود علاقهمند هستند. بیشتر نمایندگان در ایران هم از وزیر شدن استقبال میکنند. اما صحبت از بهکارگیری دولت تکنوکرات معمولاً در ارتباط با مسائل اقتصادی مطرح میشود. فکر میکنم دولتهای تکنوکرات را بیشتر برای انجام «اصلاحات ساختاری» به کار میگیرند. هیچ حزب بزرگی نمیخواهد هزینههای اصلاحات ساختاری را بپردازد. وضعیت امروز ایران را ببینید؛ جایی که حزب درست و حسابی هم نداریم، اما هیچ جماعتی نمیخواهد مسئولیت یک تغییر عمده را بپذیرد.
*مثلاً در بحث دلار ۴۲۰۰ تومانی؟
بله، مثال خوبی است. اتخاذ سیاست دردناک اصلاحِ بخشی از اقتصاد: تکنرخیشدن ارز. در این موارد در دیگر کشورها، اگر سیاستمدار نخواهد مسئول پیامدها شناخته شود، یکی از راههای دورزدن مشکل، تعیین دولت تکنوکراتیک است که «از» هیچ حزبی و جماعتی نیست، اما همه احزاب و جناحها از آن حمایت میکنند. به این ترتیب، میتوان تقصیر را تقسیم کرد، و دولت تکنوکرات شاید بتواند کار را درست انجام دهد.
*آیا در جایی از دنیا این نوع انتقالِ اصلاح ساختاری به دولت تکنوکرات کار کرده است؟
باز این سوال از دایره دانستنیهای من خارج است. سیاستمداران در ایران مثل جاهای دیگر دنیا نمیخواهند برای موردی سرزنش شوند و فرافکنی میکنند. وسوسه اینکه احزاب اصلی تضعیف نشوند، موقعیتی برای توسل به دولت تکنوکرات است که منافع سیاسی آنها را حفظ کند. دولت تکنوکرات دولتی موقت است و برخی تحقیقات وجود دارد که نشان میدهد دولتهای موقت غیر از اجرای بستههای ریاضتی، کمتر از دولتهای عادی هم هزینه میکنند. در دموکراسیها مقرر است مردم حاکمان خود را انتخاب کنند. از آنجا که طبق تعریف، دولت تکنوکرات نامزد انتخابات نمیشود، به سختی بتوان توجیه کرد که کشوری با دولت تکنوکراتِ دائمی را دموکراسی بنامیم. ممکن است سیاستهای خاصی در کوتاهمدت توسط دولت تکنوکرات اجرا شود، اما مشکلات بلندمدت باید توسط مقامات منتخب حل شود.
*اگر دولت تکنوکراتی در شرایط امروز ایران حاکم شود، چه اولویتهایی برای اصلاح ساختارهای اقتصاد ایران دارد؟
اولویت اول کسری بودجه است که مشکل نقدینگی را به همراه میآورد. به مجلس و بودجه آقای میرکاظمی نگاه کنید. چه بر سر این بودجه در مجلس آمده است؟ مجلس فشار میآورد که حذف دلار ۴۲۰۰ تومانی را پای مجلس ننویسند. دولتی که قرار بوده با همه ارکان دیگر هماهنگ باشد از اِعمال کوچکترین اصلاح ساختاری عاجز است. اگر دولت تکنوکراتی سر کار بیاید، حل بنیادین کسری بودجه، تکنرخیکردن ارز و کنترل تورم از اولویتهای اصلی آن است. دولت تکنوکرات میداند که رشد پایه پولی با دستور آقای رئیسی که صفر شود و بالا نرود، متوقف نخواهد شد. همه بودجهها باید تراز شود، و کسری بودجه یارانه پنهان هم باید تراز شود. تورم که از فقیرترین بخش جامعه اخذ میشود، نباید وسیله ظاهری تراز بودجه شود. مزمنشدن تورم معلول مزمنشدن رشد نقدینگی است.
*آیا این کارها آسان است؟
ابداً. بعد از بحران سال ۱۳۹۸، کدام دولت است (و کدام نماینده مجلس) که از تغییر قیمت حاملهای انرژی نگران نباشد؟ این کار اصلاح ساختاری بسیار دشواری است. حتماً در شرایط امروز ایران نمیشود و نباید قیمت برق را واقعی کرد؛ این کار در گرو گشودن چتر حمایت و امنیت اجتماعی، تأمین حداقلهایی برای طبقات آسیبپذیر و تقویت حداقل امکانات برای اقشار ضعیف است.
*دولت تکنوکرات احتمالی چه ماموریتی میتواند داشته باشد؟
متأسفانه خیلی کارها. از مهمترین آنها که ثبات ارزش پول باشد صحبت کردیم. سیاستگذار پولی نباید چک بیمحل بکشد، چرا که پایه پولی افزایش مییابد. یعنی باید انضباط داشته باشد. بانکها هم نباید بینظم باشند. بانک مرکزی باید بر بانکها نظارت کند، و ثبات ارزش پول را دنبال کند. بخشی از نظام بانکی تا همین اواخر نظامی پانزی بود. حساب دارایی و دیون بانکها هنوز هم بهرغم تورم وحستناک چهار سال اخیر تراز نشده است. ارزش اقتصادی بانکها ناتراز است و ناچارند حسابآرایی کنند. اگر اصلاحات ساختاری صورت نگیرد، احتمالاً رشد نقدینگی حتی بیش از اینها خواهد بود؛ مدیریت آب، سیاستگذاری در صنعت به جای بنگاهداری در صنایعی چون خودرو، رفع موانع کسبوکار، کاهش فساد گسترده جاری از طریق گسترش رقابت و محدود کردن مجاری رانت، گسترش بازار رهن مسکن، تحدید فرارهای مالیاتی و برقراری عدالت مالیاتی، کاهش حجم فعالیت بنگاههای خصولتی و شبهدولتی در ایران، عدم دخالت در بازار سرمایه با جمعکردن سازوکار صندوق تثبیت و سبککردن شورای بورس از حضور چهرههای دولتی و سیاسی، و... .
*فکر میکردم در فهرست شما صندوقهای بازنشستگی باید در رده اول بیاید.
جدا از عملکرد نامناسب صندوقها در مدیریت منابع خود، بدیهی است که تغییرات جمعیت و افزایش سالهای امید به زندگی و پیرشدن جامعه یکی از مشکلات اساسی صندوقهای بازنشستگی است. در سالهای گذشته ایجاد اشتغال به میزانی نبوده که سبب شود سرمایهگذاری شاغلان جدید در صندوقها بهگونهای نمایان بالا برود و بیماری کسری صندوقها حداقل به شکل موقت التیام یابد. با توجه به ضعف مدیریت داراییها، تغییرات جمعیتی کشور، و کسریهای جاری صندوقها، روشن است اگر سیاستهای فعلی ادامه یابد، صندوقهای بازنشستگی در سالهای آینده نیز از عهده پرداخت تعهدات خود برنخواهند آمد و وضع بدتر هم خواهد شد. مسئله دیگر در نظام تأمین اجتماعی تعیین هیئت مدیره است. شرکتهای زیادی زیرمجموعة صندوقهای بازنشستگی و نظام تأمین اجتماعی است. این کرسیهای هیئت مدیره سکه بازار سیاست شده و در این سالها برای حلوفصل مسائل سیاسی بین مجلسیها و دولتیها استفاده شدهاند که استیضاح نشوند و به تصمیمات دولت رأی بدهند.
اگر مسئله صندوقها بنیادین حل نشود، این مسئله به بحران دامنگیر اجتماعی بدل خواهد شد و ناترازی صندوقهای بازنشستگی برای نظام پرهزینه خواهد بود. اعتراضات فراگیر و همهروزه بازنشستگان در سراسر کشور نسبت به دریافتیهای ناچیز مستمری و نیز این واقعیت که طبق لایحه بودجه ۱۴۰۱ حدود یکسوم اعتبارات مصرفی دولت صرف ترمیم کسری صندوقهای بازنشستگی میشود، نشانه آن است که نظام تأمین آتیه شهروندان نیازمند تجدید ساختار است. بنابراین نظامی که به زودی ناچار خواهد شد ۵۰ درصد از اعتبارات بودجه خود را صرف پرداخت به بازنشستگان کند، طبعاً باید علاقهمند باشد که دولت تکنوکرات فرضی شما اصلاحات ساختاری در این زمینه انجام دهد.
*و در عرصه غیراقتصادی؟
منظورتان تحریمها و احتمالاً افاِیتیاف است. خبرهای چند روز اخیر حاکی از نزدیکی به توافق است. جنگ اوکراین همهچیز را تحتالشعاع قرار داده و امیدواریم در این زمینه مشکلی برای توافق ایران پیش نیاید. در برنامه اصلاحات اساسی کشور باید مناسبات بینالمللی ایران بهگونهای اصلاح شود که بخشهای فعال خصوصی ایران به زنجیره تولید ارزش در جهان وارد شوند. این مسئله مهمتری برای رشد و توسعه کشور است. همه اصلاحات اساسی که هر دولت تکنوکرات بخواهد در ایران انجام دهد، بدون برقراری و گسترش روابط سازنده با جهانِ خارج ناممکن به نظر میرسد؛ وظیفهای که انجام آن از دست دولت تکنوکرات ساخته نیست و سیاستمداران کهنهکار جمهوری اسلامی ایران باید راه را برای آن هموار کنند.
از دل بسیاری از مکاتب اقتصادی برمیآید که دولتها نقش عمدهای در اقتصاد دارند. اما برای پیشرفت در عرصه اقتصاد، دولت نیازمند آن است که با مردم کنار بیاید. صدها سال پیش «علم مدنی» فارابی پیدایش حکومت موفق را تنها با نیروی خدمت و فضیلتی امکانپذیر دانسته که مورد قبول مردم واقع شود و خوی فرمانبرداری را در دل آنان پایدار سازد. آدام مولر، اقتصاددان اوایل قرن نوزده آلمان میگوید دولت نهادی رمزآمیز است که در ژرفترین و دیریابترین و نامعلومترین جنبههای هستی آدمی ریشه دارد و این نهاد پیوسته در مسیرهای متقاطع حرکت کرده است. هر کوششی برای فروکاستن دولت تا حد قانون اساسی و سایر قوانین محکوم به شکست است، زیرا هیچ نوشتهای دوام نمیآورد. قانون اساسی میباید شعلههای فروزان در دل افرادی باشد که همچون یک خانواده پرعطوفت و عارفمسلک با هم زندگی میکنند. شاید در ایران امروز حضور دولتی که ویژگیهای دولتی تکنوکرات را داشته باشد، بتواند برخی مشکلات میانمدت را حل کند، و زمینهای باشد برای شکلگیری و قوام حکومتهایی پایدار و بلندمدت که سرمایه اجتماعی لازم را برای «نهاد دولت» در ایران دستوپا کنند، الزامی است.