فراز و فرود برنامه‌های عمرانی و توسعه در ایران

راهی که به بیراهه رفت

حسن زیبایی، پژوهشگر حوزه اقتصاد توسعه

در میان کشورهای درحال‌توسعه، ایران یکی از پیشگامان تهیه و تنظیم برنامه‌های توسعه محسوب می‌شود. در اوایل سال 1325 دولت هیئتی به نام «کمیسیون برنامه» را برای تهیه برنامه هفت‌ساله عمرانی، تحت عنوان «برنامه هفت‌ساله عمرانی اول» تشکیل داد. بدین ترتیب، اولین اقدام عملی دولت در راستای برنامه‌ریزی در قالب برنامه عمرانی اول شکل گرفت. برنامه مذکور مشتمل بر مجموعه‌ای از طرح‌ها بود که توسط شورای عالی اقتصاد تدوین شد.

جمهوری اسلامی ایران تاکنون با علم به‌ضرورت برنامه و برنامه‌ریزی برای ایجاد تحول در ساختار اقتصادی به‌منظور اعتلای سطح زندگی مادی و معنوی افراد جامعه پنج برنامه توسعه را به اجرا درآورده است و در این رهگذر تجربیات پرارزشی را به دست آورده است که آن را برای اصلاح و رفع تنگناهای قبلی توسعه و رشد به کار بسته است. برنامه چهارم و پنجم توسعه به ترتیب اولین و دومین برنامه‌هایی هستند که بر اساس افق سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور تدوین شدند و در این مقطع که کشور در سال آغازین برنامه ششم توسعه قرار دارد، طبیعی است که بر اساس عملکرد گذشته، باید یک ارزیابی از وضعیت کلی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به عمل آید تا چراغ راهی برای اجرای هرچه بهتر برنامه ششم و رفع کاستی‌های آینده قرار گیرد.

مقایسه ایران و کشورهایی نظیر هند، چین و کره جنوبی که اولین برنامه‌های توسعه خود را تقریباً بعد از ایران آغاز نموده‌اند، نشان از افزایش قدرت اقتصادی کشورهای فوق طی نیم‌ قرن اخیر دارد، البته ریسک بیرونی جنگ تحمیلی عراق علیه ایران به میزان فراوانی بر این مهم تأثیرگذار بوده است.

 

عملکرد برنامه‌های توسعه از ابتدا تاکنون

• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه چهارم عمرانی قبل از انقلاب (1351-1347) معادل 14 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 12.1 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 14.2 درصد و نرخ تورم در سطح 4.4 درصد بود. در این برنامه، کشور مجدداً رشد اقتصادی پایدار و دورقمی و غیر تورمی را تجربه کرد.
• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب (1356-1352) معادل 6 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 14.3 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 17.7 درصد و نرخ تورم در سطح 15.7 درصد بود. در این برنامه کشور رشد اقتصادی غیرنفتی پایدار و دورقمی را تجربه کرد هرچند تورم به دلیل شوک قیمتی نفت و افزایش شدید درآمدهای ارزی از رقم 6.3 درصد در سال 1351 به رقم 11.2 درصد در سال 1352 و 25.1 درصد در سال 1356 جهش یافت.
• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه اول توسعه (1372-1368) معادل 7.2 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 6.5 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 7 درصد و نرخ تورم در سطح 18.7 درصد بود. در این برنامه کشور که اولین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب و جنگ تحمیلی بود، رشد اقتصادی و رشد سرمایه‌گذاری به‌طور متوسط و سالانه بیش از 7 درصد بود.
• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه دوم توسعه (1378-1374) معادل 2 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 3.6 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 6.1 درصد و نرخ تورم در سطح 24.9 درصد بود. در این برنامه کشور که دومین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب و جنگ تحمیلی بود، به دلیل توقف سیاست‌های تعدیل اقتصادی در سال‌های ابتدایی برنامه و تلاطم‌های ارزی، اهداف موردنظر برنامه محقق نشد.
• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه سوم توسعه (1383-1379) معادل 5.8 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 6.6 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 10.6 درصد و نرخ تورم در سطح 14.1 درصد بود. در این برنامه، که سومین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب و جنگ تحمیلی بود، سیاست‌های مهمی چون یکسان‌سازی نرخ ارز و تأسیس حساب ذخیره ارزی برای جلوگیری از نوسانات و شوک‌های نفتی در بودجه اجرا گردید. همچنین به لحاظ کمی تقریباً تمام اهداف برنامه محقق شد.
• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه چهارم توسعه (1388-1384) معادل 4.4 درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 5.6 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 5.6 درصد و نرخ تورم در سطح 15.2 درصد بود. این برنامه کشور چهارمین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب و جنگ تحمیلی و اولین برنامه از مجموعه برنامه‌های سند چشم‌انداز بود.

• متوسط رشد اقتصادی سالانه در برنامه پنجم توسعه (1394-1390) معادل 0.7- درصد، رشد اقتصادی بدون نفت 1 درصد، رشد سرمایه‌گذاری 5.8- درصد و نرخ تورم در سطح 22.8 درصد بود.

این برنامه، پنجمین برنامه توسعه کشور بعد از انقلاب و جنگ تحمیلی و دومین برنامه از مجموعه برنامه‌های سند چشم‌انداز بود.

 

 

مروری گذرا بر برنامه‌های بعد از انقلاب

برنامه اول توسعه (1372-1368) با هدف بازسازی اقتصادی کشور در پایان جنگ تحمیلی شکل گرفت. فعالیت‌های پیش‌بینی‌شده برنامه اول در چارچوب یک خط‌مشی مالی متناسب با نیازهای بازسازی و سازندگی در جهت ایجاد تعادل در بودجه دولت و تأمین درآمد از طریق مالیات، افزایش عوارض و تعدیل خدمات مختلف پیش‌بینی‌ شده بود. در این برنامه، شورای عالی سیاست‌های بازسازی، مجلس، هیئت دولت، شورای اقتصاد، سازمان برنامه‌وبودجه، کمیته‌های کلان، شوراهای بخشی و نیز گروه‌های تلفیق و کمیته‌های بخشی و استانی سازمان داده‌شده بود.

در برنامه دوم توسعه (1378-1374) مدیریت کلان اقتصادی به دلیل افزایش تعهدات خارجی کشور در اواخر برنامه اول توسعه و افزایش قیمت‌ها، با هدف تأکید بر ثبات اقتصادی و سازمان‌دهی بازارهای مختلف، افزایش کارایی در استفاده از منابع دولت و تغییر در ساختار اداری دستگاه‌ها و موسسه‌های دولتی در جهت کاهش اندازه بخش دولت، شکل گرفت. تدوین طرح ساماندهی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در 1377 از دیگر اقدامات دولت درزمینه برنامه‌ریزی در سال‌های برنامه دوم توسعه به شمار می‌رود.

برنامه سوم توسعه (1383-1379) با هدف اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه، اصلاح قوانین و مقررات و سایر برنامه‌های اجرایی شکل گرفت. همچنین این برنامه باهدف توجه به افزایش سطح مشارکت اجتماعی، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امکان دستیابی به رشد اقتصادی موردنیاز شکل گرفت.

برنامه چهارم توسعه (1388-1384) در چارچوب سند چشم‌انداز و با هدف رشد پایدار اقتصادی دانایی ‏محور و یک‌رقمی شدن نرخ بیکاری و تورم، رشد مستمر و پایدار، توسعه مبتنی بر دانایی، تعامل فعال با اقتصاد جهانی، رقابت‌پذیری اقتصاد، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، امنیت ملی، ارتقای سلامت و بهبود کیفیت زندگی، محیط‌زیست و توسعه پایدار، توسعه فرهنگی، توسعه مدیریت دولت، امنیت و توسعه قضایی و تعادل و توازن منطقه‌ای کشور شکل گرفت.

برنامه پنجم (1394-1390) دومین برنامه از دوره سند چشم‌انداز است که می‌بایستی در جهت اهداف سند یعنی دستیابی به جایگاه اول اقتصادی و علمی و فناوری در منطقه همراه با هویت اسلامی و انقلابی و الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل حرکت نماید. درحالی‌که در سیاست‌های کلی برنامه و ماده 234 این قانون نرخ رشد متوسط 8 درصد، نرخ بیکاری 7 درصد و قطع وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفت و گاز تا پایان برنامه هدف‌گذاری شده بود اما عملاً در پایان سال 1394 نرخ رشد به 1.6 - درصد و نرخ بیکاری به 11 درصد رسید.

  

آسیب‌شناسی برنامه‌ریزی در ایران

الف‏- آسیب‌شناسی اهداف

• انتخاب اهداف متعارض (در برنامه‌های جامع اغلب اتفاق می‌افتد.)
• عدم توجه به پیش‌بینی اهداف بر اساس محدودیت‌ها و پتانسیل‌های کشور
• عدم دقت کافی در سیاست‌گذاری و تعیین اهداف کمی متغیرهای سیاستی
• عدم تناسب بین اهداف و ابزارهای رسیدن به اهداف و الزامات ساختاری، فرایندی و حقوقی و سایر موارد

 

ب- آسیب‌شناسی نظام برنامه‌ریزی

• دشواری ایجاد هماهنگی میان سیاست‌ها در برنامه‌های جامع
• تفصیلی بودن برنامه‌ها و نبود منطق روشن در تعیین حد تفصیل
• عدم تفکیک جزء دستوری و ارشادی در برنامه‌های توسعه کشور
• درجه بسیار بالایی از تمرکز در نظام برنامه‌ریزی
• بی‌توجهی به مشارکت فعالان اصلی بخش خصوصی و نهادهای مدنی
• عدم ضمانت اجرایی برنامه‌های توسعه
• عدم انسجام و یکپارچگی برنامه‌ها به دلیل عدم رعایت الزامات بین بخشی و شرایط محیطی بیرونی و داخلی تأثیرگذار بر برنامه‌های توسعه
• عدم همخوانی زمانی دولت‌های تدوین‌کننده و اجراکننده برنامه‌های توسعه

 

ج- آسیب‌شناسی فرآیند تصویب

• گسست بین قوانین بودجه سالانه برخی سال‌ها و برنامه‌های توسعه به سبب عدم رعایت زمان‌بندی قانونی
• مشخص نبودن محدوده عمل قانونی مجلس شورای اسلامی در تغییر لایحه برنامه

 

د- آسیب‌شناسی اجرای برنامه‌ها

• وجود شوک‌های بیرونی خارج از کنترل دولت و یا کنترل ناقص بر سیاست‌ها
• گسست بین برنامه‌وبودجه سالانه‌های کشور
• عدم تهیه برنامه‌های عملیاتی و آیین‌نامه‌های اجرایی
• نبود وفاق ملی برای اجرای برنامه‌ها: عدم انطباق دوره‌های اجرایی برنامه‌های توسعه با دوره‌های قانونی فعالیت مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری
• تغییر برخی از مواد قانونی برنامه‌های توسعه در زمان اندکی پس از تصویب آن‌ها
• عدم تحلیل هزینه-‏‏فایده دقیق پروژه‌های انتفاعی: طولانی شدن اجرا و افزایش هزینه
• محدودیت دامنه پذیرش محتوای برنامه در جامعه و نقص اجرای برنامه در راستای تحقق اهداف (عدم مشارکت در نظام برنامه‌ریزی و تدوین برنامه)

 

ه‏- آسیب‌شناسی فرآیند نظارت و ارزشیابی

-       نظارت بر برنامه‌های توسعه در بهترین شرایط محدود به نظارت عملیاتی و پیشرفت فیزیکی بوده است.

-       تداخل وظایف دستگاه‌های نظارتی و دائمی و مستمر نبودن فرآیند نظارت.

 

برنامه ششم توسعه و رشد موردنیاز سند چشم‌انداز

سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 و سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه، ارتقای قدرت و توان تولید اقتصاد کشور را با ویژگی‌های «رشد پرشتاب و مستمر» مورد تأکید قرار داده است، برنامه چهارم توسعه اولین، برنامه پنجم توسعه دومین برنامه، برنامه ششم توسعه سومین برنامه و برنامه هفتم توسعه آخرین برنامه از مجموعه برنامه‌های توسعه سند چشم‌انداز است.

ازآنجایی‌که در ابتدای دهه دوم سند چشم‌انداز و اجرای سومین برنامه از مجموعه برنامه‌های سند چشم‌انداز یعنی برنامه ششم توسعه قرار داریم، بررسی میزان دسترسی به شاخص‌های مطرح ازجمله رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری در ارزیابی گذشته و کمک به آینده مفید خواهد بود.

متأسفانه میزان تحقق هدف رشد اقتصادی سالانه 8 درصدی، در برنامه چهارم توسعه فقط 55 درصد و در برنامه پنجم 8.7- درصد و کل دوره چشم‌انداز از ابتدا تا پایان سال 1394 تنها 23 درصد بوده است. همچنین از هدف رشد سالانه سرمایه‌گذاری 12.2 درصدی، در برنامه چهارم توسعه فقط 46 درصد و از هدف رشد سرمایه‌گذاری سالانه 11 درصدی در برنامه پنجم توسعه، رقم 53- درصد محقق گردید، به‌واقع در برنامه پنجم توسعه، اهداف حوزه رشد و سرمایه‌گذاری نه‌تنها محقق نشده است بلکه انحراف و شکاف قابل‌توجهی در رشد و سرمایه‌گذاری موردنیاز اقتصاد کشور، نسبت به سند چشم‌انداز ایجادشده است. برنامه ششم توسعه در حالی آغاز شد که کشور با چالش‌ها و مشکلات زیر مواجه بود:

• پایین بودن نرخ رشد اقتصادی
• نرخ رشد پایین تشکیل سرمایه
• نرخ تورم بالا طی دهه اخیر
• پایین بودن سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی، به‌ویژه بهره‌وری سرمایه
• وابستگی اقتصاد به درآمد نفتی و عمق کم تولید و وابستگی تولید به واردات
• وجود نرخ بیکاری بالای ساختاری به‌ویژه بیکاری دانش‌آموختگان و بالا بودن هزینه ایجاد فرصت‌های شغلی برای آنان
• نرخ مشارکت پایین به دلیل مأیوس شدن از بازار کار و همچنین گسترش دوره‌های آموزش عالی
• توزیع نسبتاً نابرابر درآمد و ثروت در بین اقشار مردم و همچنین فرصت‌های نابرابر
• وجود نااطمینانی‌ها و بالا بودن ریسک‌های اقتصادی و تجاری در اقتصاد کشور
• سطح پایین تعاملات و مناسبات سیاسی و اقتصادی با کشورهای دارای قدرت اقتصادی
• وجود بخش غیررسمی بزرگ در اقتصاد ایران به‌ویژه در حوزه مالی و حوزه بازرگانی و تجارت خارجی
• کوچک شدن و غیر توانمندی بخش خصوصی به دلیل مداخله دولت در نظام بازار به‌ویژه در حوزه قیمت‌گذاری
• فرایند طولانی و پیچیده آغاز یک کسب‌وکار جدید
• گسترش فعالیت نهادهای عمومی غیردولتی درزمینه فعالیت‌های بخش خصوصی
• پایین بودن قدرت رقابت‌پذیری کالاهای صادراتی به دلیل بالا بودن هزینه تمام‌شده و پایین بودن کیفیت
• ناکارآمدی نظام تأمین منابع مالی در اقتصاد ایران و چالش تأمین منابع مالی برای بنگاه‌های بزرگ، کوچک و خرد
• کمبود منابع مالی (اعم از منابع داخلی و ناتوانی در جذب منابع خارجی) لازم برای تحقق نرخ‌های رشد اقتصادی بالا و مداوم
• محدودیت ابزارهای در اختیار بانک مرکزی
• کاهش نسبت کفایت سرمایه در سیستم بانکی و عدم رعایت استانداردهای نظارتی که موجب تضعیف موقعیت مالی بانک‌ها شده است
• فقدان حاکمیت شرکتی در نظام بانکی
• عدم تناسب بین گسترش بانک‌ها، مؤسسات مالی، اعتباری و نیازهای جامعه
• شبهه بنگاه‌داری بانک‌ها (عدم توجه به ‌ضرورت بنگاه‌داری بانک‌ها به‌صورت محدود جهت اجرای عقود مشارکتی)
• تنگنای مالی اقتصاد درنتیجه وضعیت ترازنامه‌ای نامناسب بانک‌ها.

 

درمجموع روند تحولات رشد و سرمایه‌گذاری حاکی از شکاف بین مسیر چشم‌انداز و عملکرد اقتصاد کشور است، لذا به نظر می‌رسد در سال‌های باقی‏مانده از چشم‌انداز یعنی سال‌های 1396 الی 1404 برای جبران عدم تحقق‌های دهه گذشته نیاز به تلاش مضاعف و رشدهای بالا و مداوم اقتصادی و سرمایه‌گذاری خواهیم داشت و این مهم باید دغدغه سیاست‌گذار در برنامه ششم (1400-1396) و برنامه هفتم (1405-1401) قرار گیرد.

با توجه به اینکه مهم‌ترین رقبای اصلی ایران در سند چشم‌انداز کشورهای ترکیه و عربستان است، لذا درصورتی‌که ایران بخواهد جایگاه اول اقتصادی را در انتهای سال بعد از چشم‌انداز (1405) کسب نماید بر اساس شاخص حجم تولید (بر اساس برابری قدرت خرید و برحسب دلار) می‌بایست بالاتر از این دو رقیب قرار بگیرد. با فرض اینکه این دو کشور و سایر رقبا صرفاً به رشدهای قبلی خود ادامه دهند، ایران برای جبران رشدهای اقتصادی ازدست‌رفته قبل می‌بایست در گزینه یک در دو برنامه ششم و هفتم توسعه به‌طور مداوم و متوالی سالانه رشد اقتصادی حداقل 9.7 درصدی و در گزینه دوم در برنامه ششم توسعه سالانه رشد اقتصادی حداقل 8 درصدی و در برنامه هفتم توسعه رشد اقتصادی حداقل سالانه 11.4 درصدی را تجربه کند. 

کلام آخر اینکه، کاهش شدید قیمت نفت به زیر 30 دلار در هر بشکه در ابتدای سال 2016، و تثبیت آن در کانال 50 دلار در سال 2017 فرصت مناسبی برای سیاست‌گذار فراهم کرده تا یک ‌بار برای همیشه، مسیر رشد و رونق اقتصادی بدون اتکا به منابع نفتی ناپایدار، توأم با اصلاحات ساختاری در حوزه فضای کسب‌وکار، رقابت‌پذیری و حوزه مالی و تجاری و تعامل فعال و سازنده با جهان و استفاده از ظرفیت‌های سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و ظرفیت‌های جدید سرمایه‌گذاران خارجی را انتخاب نماید، چراکه ساختار کنونی اقتصاد نفتی ایران توان ایجاد رشد اقتصادی باکیفیت و بالای 4 درصد و تثبیت نرخ بیکاری و تورم تک‌رقمی در بلندمدت را ندارد.