یکی از خوانش‌ها عدالت را به مثابه بخشی از قرارداد اجتماعی و نوعی حقوق شهروندی می‌بیند، منتها آن را با درکی فایده‌گرایانه از عدالت پیوند می‌زند و می‌کوشد تا از یک سو حمایت‌های اجتماعی آثار اقتصادی بهتری داشته باشد و از سوی دیگر، به اعانه‌دادن و صدقه منجر نشود
آینده نگر/ حسین رجب‌پور، پژوهشگر اقتصاد
تصویر کنونی از اقتصاد کشور، تصویر اقتصادی عادلانه نیست؛ چه به لحاظ ذهنی، و چه حتی عینی. جامعه‌ای که در آن هشتگ حقوق‌های نجومی و ژن خوب در فضای مجازی‌اش داغ باشد، جامعه‌ای نیست که مردمش از نظر ذهنی احساس عدالت کنند. داغ شدن هشتگ‌هایی از این جنس، چه واقعاً شکاف‌های نجومی در جامعه وجود داشته باشد یا خیر، خبر از تصویر ذهنیِ نامطلوب از واقعیت‌های اقتصاد کشور می‌دهد. تصویری که با احساس ناعادلانه بودن دست به گریبان است. اقتصاد کنونی ایران اما از منظر عینی نیز نمی‌تواند عادلانه تلقی شود. اقتصادی که طی قریب به چهار سال، جمعیت زیر خط فقر آن یک و نیم برابر شده‌اند[1] و در همان حال، نابرابری‌هایش افزایش یافته و نسبت درآمد ثروتمندترین دهک به فقیرترین دهک آن از 14 به 16 برابر رسیده است، اقتصادی عادلانه نیست. این روند نشان می‌دهد در همان حال که در میانه شوک اقتصادی و تنگنای معیشت، عده‌ای متحمل سختی و رنج بسیار شدند، عده‌ای درحال موج‌سواری بوده و اگر نگوییم سودهای بادآورده کسب کردند حداقل این تندباد آنقدر تکانشان نداده و فشار این شوک رکودی را آن‌هایی بیشتر تحمل کرده‌اند که از پیش هم محرومیت زیادی را متحمل شده بودند.
اقتصاد کنونی ایران با این تصویر، اقتصادی عادلانه و همراه با برابری و رفاه نیست؛ اما سؤال اینجاست که دولت در میانه این وضعیت چه مسئولیتی بر دوش داشته و چگونه باید ایفای نقش کند؟ به نظر می‌رسد سیاست‌گذاری ضد فقر و نابرابری در چارچوب پنج دسته راهکارهای سیاستی می‌گنجد، پنج سیاستی که هریک روی خوانش متفاوتی از عدالت و برابری استوار بوده و محدوده متفاوتی از امکان‌های سیاستی را برای دولت فراهم ساخته‌اند. در ادامه، این خوانش‌ها و سیاست‌های مبتنی بر آن بیشتر تشریح شده است.
رفع فقر تابعی است از بهبود روابط خارجی
اولین پاسخ، پاسخ دولت روحانی است، به ویژه دولت اول روحانی. این پاسخ همان جمله مشهور روحانی است که «چرخ سانتریفیوژ باید بچرخد، اما چرخ زندگی مردم هم باید بچرخد.» از منظر این پاسخ، بدون حل معضل هسته‌ای، بدون باز شدن گره تحریم‌ها و بدون عادی‌سازی مناسبات بینالمللی و به ویژه نقل و انتقالات مالی و بانکی که زمینه‌ساز رشد اقتصادی باشد، امکان رفع فقر وجود ندارد. تا اقتصاد ایران درگیر تحریم باشد، امکان رفع فقر مهیا نبوده و با روش‌های دیگر نمی‌توان فقر را برطرف ساخت.
این پاسخ، روی خوانشی فایده‌گرایانه از عدالت استوار است که رفع فقر را اصل و کنترل نابرابری را نالازم می‌داند. خوانشی که رفع فقر را نیز به رشد گره زده و از بزرگ‌شدن کیک برای کاهش فقر دفاع کرده و توزیع پیش از تولید را «توزیع عادلانه فقر» عنوان می‌کند. این خوانش عدالت البته «کاملاً اشتباه» نیست و وجوهی از حقیقت در آن نهفته است. اما مشکل آنجاست که این خوانش عدالت، موضوع فقر و نابرابری و احساس بی‌عدالتی برای محرومان را از موضوعی اینجایی و اکنونی به موضوعی متعلق به آینده ارجاع می‌دهد و فقرا و قشرهای آسیب‌دیده از روندهای فقر را دعوت به صبر می‌کند تا «موج‌ها آرام گیرد و آرامش به بازارها بازگردد». این تصویر همانطور که زمانی کینز آن را نقد کرد، تصویری از تعادل است که در بلندمدت همواره «برقرار» خواهد بود، منتها این تصویر در نظر نمی‌گیرد که مدتزمان بازگشت تعادل به اقتصادها چقدر طولانی خواهد بود.
در دولت اول روحانی که بازارها در انتظار گشایش بودند، رئیس جمهور هر از چندگاهی در سخنرانی‌های خود خبر از خروج از رکود می‌داد. مشخص بود که دولت او در فشار شدیدی است که این وعده رفع فقر با تحقق رشد را برآورده سازد. اما هنگامی که اقتصاد به سیاست گره می‌خورد، روندها آنطور که انتظار می‌رود، «تعادل» را احیا نمی‌کنند. دولت روحانی حتی با تحقق رشد اقتصادی 11 درصدی در سال 1395 هنوز با اقتصادی سروکار داشت که به درستی از رکود خارج نشده و ضربه رکودی تحولات 1390 و 1391 را کاملاً جبران نکرده بود. حتی اگر در نظر بگیریم که این رشد به معنی پایان رکود سال‌های ابتدایی این دهه بود، همین که دولت روحانی حتی با انجام مذاکرات، چهار سال را برای خروج از رکود و شروع فرایند رشدی که به کاهش فقر منجر شود، از دست داده بود، نشان می‌دهد که اگرچه استدلال وابستگی رفع فقر به رشد، استدلالی اشتباه نیست، اما از منظر ضرورت‌ها و اضطرارهای کوتاه‌مدت مقابله با فقر، این استدلال و این خوانشِ غیرمداخله محورِ عدالت، خوانشی راهگشا نیست. حتی می‌توان این نکته را هم اضافه کرد که از منظر مطالعات اخیر رشد، حتی تحقق رشد هم به تنهایی برای رفع فقر و نابرابری کافی نیست و لازم است تا دولت سیاست‌های فعالی اتخاذ کند تا این رشد از رشدی بی‌کیفیت به رشدی اشتغال‌زا، فقرزدا و فراگیر بدل شود، یعنی رشدی که همراه با اشتغال‌زایی بالا، رفع فقر و کنترل و کاهش نابرابری باشد.
رفع فقر در شرایط موجود، اولویت ندارد!
دومین پاسخ، باز هم پاسخی کارنامه‌دار و متعلق به دولت روحانی است، این بار اما دولت دوم روحانی. دولتی که در مذاکرات به بن‌بست خورد و در تحقق رشد در شرایط بازگشت تحریم‌ها ناکام ماند. این پاسخ، از یک سو واکنشی به بن‌بست دولت در سیاست خارجی است، اما از سوی دیگر، واکنشی به بحران در سیاست داخلی هم محسوب می‌شود. رئیس جمهور سابق به مانند مربی‌ای که تاکتیک‌هایش برای رقبا رو شده و دیگر راهگشایی سابق را ندارد اما از آن دست برنمی‌دارد، پس از بازگشت تحریم‌ها، هیچ چرخشی در حداقل سیاست‌های رفاهی خود به وجود نیاورد و وقتی تحقق رشد به مشکل خورد، اساساً ترجیح داد صورت مسئله فقر را پاک کند. این اقدام وزارت راه و شهرسازی این دولت که پس از بالا رفتن مستمر نرخ اجازه خانه، دستور داد تا اعلام نرخ اجاره در سایت‌ها ممنوع شود، اقدامی نمادین از این راهکار دولت بود. اما فراتر از بن‌بست در سیاست خارجی، پاسخ دولت ریشه‌هایی هم در سیاست داخلی داشت. سیاستی که با دیماه 96 و آبان 98، سیاستی آبستن بحران بود.
این پاسخ شاید هیچ نسبتی با عدالت نداشته باشد اما درواقع این سیاست‌گذاری نیز مشابه قبل از خوانشی فایده‌گرایانه از عدالت مایه می‌گیرد. خوانشی که از مشاهده پیامدهای احتمالی اقدام، به نوعی موضع محافظه‌کارانه رسیده و درک عدالت را به پیامدهای عمل پیوند می‌زند. اقتصاد سیاسی کنونی ایران، چندان که با نابرابری روبهروست، انواعی دیگر از ناکارایی‌ها را نیز تجربه می‌کند و یکی از آن‌ها ضعف مجریان در اجرای درست سیاست و واکنش تب آلود جامعه به هر نوع تلاش برای درمان بیماری‌هاست. آنگاه که دولت در آبان 98 کوشید تا نوعی جراحی اقتصادی انجام داده و شمه‌ای از اصلاحات ساختاری را تحقق بخشد، واکنش خشم‌آلود اجتماعی، به جز آنکه این سیاست را ناکام گذاشته و دولت را مجبور کرد که منابع حاصل از آن را صرف بازتوزیع کند، انواع موانع را در برابر هرگونه سیاست مشابه ایجاد کرد. دولتی که در 1396 و به ویژه 1398 با آن موج اجتماعی روبهرو شد، ترجیح داد به جای اتخاذ هر نوع سیاستی که می‌توانست ریسک واکنش‌های تب آلود جامعه را در بر داشته باشد، وضع موجود را ادامه داده و کشتی دولت دوازدهم را به سلامت به ساحل انتخابات 1400 برساند.
رفع فقر و نابرابری تابعی است از اصلاحات ساختاری
این پاسخ، اگرچه صدایی نیست که از تالارهای قدرت شنیده شود، اما بلندترین پژواکی است که در رسانه‌های عمومی به گوش می‌رسد. در این چارچوب، اقتصاد ایران آنگاه رشد را تجربه خواهد کرد که تخصیص منابع در سطح خرد، پیام‌های درستی به فعالان اقتصادی داده و آن‌ها را ترغیب کند تا از منابع (از جمله نیروی کار) به‌درستی بهره‌گیری کنند. اصلاحات ساختاری، عبارتی که این روزها زیاد تکرار می‌شود، اگرچه در کوتاه‌مدت ممکن است پیامدهای تورمی و رکودی داشته و موجب افزایش کوتاه‌مدت فقر و نابرابری شود، اما در بلندمدت زمینه خیز و جهش اقتصاد ایران را فراهم می‌کند. این راهکار البته معطوف به بهبود کارایی و رشد است و از همان ایده توزیع قبل از تولید مولد که «توزیع عادلانه فقر» است پیروی می‌کند اما در اینجا، راهکارهایی برای انطباق این اصلاحات ساختاری با ملاحظات عدالت و برابری وجود دارد. مثلاً اینکه در دوره گذار، سهمی از منابع آزادشده در نتیجه رفع اختلالات قیمتی، به صورت یارانه نقدی به مردم (دهک‌های پایین) پرداخت شود. یا اینکه قیمت حامل‌های انرژی آزاد شده و یارانه در قالب سهمیه سوختِ قابل خرید و فروش به کارت سرپرستان خانوار وارد شده و به آن‌ها اجازه داده شود تا بازار مستقل از عدالت، بر مسیر رقابتی و قیمت تعادلی شکل گیرد.
این رویکرد هم پایه‌ای در خوانش عدالت دارد. ریشه‌های فایده‌گرایانه این طرح از پیش مشخص است، اصلاح قیمت‌ها، با تخصیص بهینه فواید بیشماری برای اقتصاد در بلندمدت داشته و رفاه بیشتری به ارمغان می‌آورد، اما این طرح در خوانشی دیگر از عدالت نیز ریشه دارد و آن خوانش آزادی‌گرایانه عدالت است. عدالت به مثابه «تضمین قواعد بازی» است و باید شرایطی برابر برای همگان جهت استفاده از حق سوخت یا حق یارانه خود ایجاد کند. این افراد هستند که باید در مورد یارانه خود تصمیم بگیرند. دولت با اختصاص یارانه به مصرف، به جز اتلاف منابع، به جای افراد تصمیم گرفته و حق آن‌ها برای سهم‌بری از منابع ملی را غصب می‌کند.
رفع فقر و نابرابری تابعی است از راهکارهای رفاهی
پاسخ چهارم، از حمله مستقیم به فقر دفاع می‌کند. از راهکارهای رفاهی که فقر را با توزیع مستقیم منابع یا مواهب میان فقرا مورد حمایت قرار می‌دهد. بعضاً در دوره روحانی تلاش‌هایی صورت گرفت تا سبد کالا از طریق کالابرگ الکترونیک میان فقرا توزیع شود. ایده‌ای که در دوره جنگ و با توزیع کوپن مورد استفاده دولت قرار گرفته و در این دوره عده‌ای با به روز کردن آن و توصیه به توزیع کالابرگ الکترونیک از آن دفاع می‌کردند. این ایده هم اگرچه در دولت روحانی در سطح وزارتخانههایی مثل وزارت کار، تعاون و امور اجتماعی مطرح شده و دفاع‌هایی از آن شد اما در نهایت به دلیل ناهماهنگی دستگاه‌هایی مانند بانک مرکزی و سازمان برنامه عملاً اجرانشده باقی ماند. مشکل مهم اجرایی کردن این راهکار، غیر از مسئله ایجاد حساب بانکی، ایجاد شبکه توزیع و جلوگیری از تکرار مشکلات ابتدای دوره روحانی[2]، مسئله هزینه‌های تحقق آن بود. دولتی که با کسری بودجه روبهرو بود، در تأمین منابع مالی لازم برای توزیع این سبد کالا مشکل داشت.
این پاسخ نیز البته بر خوانشی از عدالت استوار است، خوانشی که رفع فقر را بخشی از قرارداد اجتماعی و نوعی از حقوق شهروندی فقرا عنوان کرده و وظیفه ایجاد تور حمایت اجتماعی و رفع فقر را جزو وظایف ذاتی دولت می‌داند که نباید تحت الشعاع محاسبات اقتصادی قرار گرفته و یا به پیامدهای محتمل بهبودهای سیاسی وابسته باشد. هنگامی که رفع فقر چونان وظیفه ذاتی دولت دیده شود، سیاستگذاران در اتخاذ این سیاستِ رفاهی تعلل نکرده و مشکلات اجرایی را بهانه عدم انجام وظیفه خود نخواهند ساخت. البته کمبود منابع در این رویکرد، چونان یک قید اجرایی کردن مطرح است اما در شرایطی که دولت به روش‌های مختلف دچار کسری شده و کسری را با انتشار پول یا روش‌های ناپایدار دیگر درمان می‌کند، ایجاد کسری بودجه برای حمایت مستقیم از فقرا، می‌تواند یکی از انتخاب‌های سیاستی منجر به کسری بودجه در مقایسه با سایر انتخاب‌های مولد کسری دیده شود. انتخابی که در این خوانش عدالت باید به آن تن داد زیرا رفع فقر موضوعی بسیار مهم است. البته در این رویکرد، کالایی کردن دستمزدها و توزیع سبد به جای بخشی از دستمزد، همزمان راهی برای جلوگیری از ابرتورم نیز محسوب می‌شود.
رفع فقر و نابرابری تابعی است از سیاست‌های ضدرکودی دولت
دست آخر، پنجمین دیدگاه، رفع فقر را مستقیماً وظیفه دولت عنوان کرده و در این میان دامنه‌ای از انتخاب‌های نهادی را پیش روی دولت قرار می‌دهد. به طور مثال عنوان شده است که در شرایط رکود و بیکاری شدید، استخدام دولتی راهکار بسیار سریع‌تری از سایر رویکردها برای مواجهه با فقر و بیکاری است. دولت در این رویکرد، باید با بازوهای خود مثل شهرداری‌ها، و از طریق تعریف مگاپروژه‌های عمرانی زودبازه (مثل پروژه‌های شهری) تلاش کند تا مسیر اشتغال را برای بیکارانِ فقیر فراهم آورد تا از یک سو پول‌هایی که برای مخارج رفاهی و رفع فقر خرج می‌کند صرفاً به صورت پرداخت‌های مستقیم و اعانه و صدقه درنیاید و از سوی دیگر، این منابع، سیاستی ضدرکودی نیز بوده و آثار افزایش تقاضا برای سایر صنایع ایجاد کند. این رویکرد البته به کیفیت بالای دولت و اراده آن وابسته است که هم در طراحی پروژه‌های مناسب و هم در تسریع اجرای آن باید توانمند ظاهر شود تا این سیاست به نتیجه برسد.
این رویکرد آخر نیز روی یک خوانش عدالت استوار است و آن خوانشی است که عدالت را به مثابه بخشی از قرارداد اجتماعی و نوعی حقوق شهروندی می‌بیند، منتها آن را با درکی فایده‌گرایانه از عدالت پیوند می‌زند و می‌کوشد تا از یک سو حمایت‌های اجتماعی آثار اقتصادی بهتری داشته باشد و از سوی دیگر، به اعانه‌دادن و صدقه منجر نشود.
آنچه در اینجا اهمیت دارد آن است که وضعیت کنونی اقتصاد ایران مواجهه فعالانه دولت با فقر و نابرابری را الزامی می‌سازد منتها درک درست از موضوع و تعیین نسبت خود با عدالت، لازمه اصلی مواجهه درست با مسائل است. بدون دستیابی به خوانشی اجتماعی و فراگیر از عدالت، رفع فقر در شرایط کنونی ممکن نیست. از همین‌رو باید تذکر داد که دولت فعلی اگر خود را دولتی عدالت‌گرا تعریف می‌کند، صرفنظر از نگاهی که به سیاست خارجی یا سایر موضوعات دارد، باید این عدالت‌گرایی را با تدوین سیاست‌های راهگشا و فعالانه در برابر فقر پیاده‌سازی کند.
پینوشت
[1]. طبق گزارش وزارت کار، رفاه و امور اجتماعی، جمعیت زیر خط فقر ایران از 22 درصد در سال 1396 به 32 درصد در سال 1399 افزایش یافته است.
[2]. تلاش دولت برای توزیع سبد کالا در ابتدای دوره با ایجاد تنش در صف توزیع کالا و حتی مرگ چند نفر همراه بود.