برای اجرای برنامه توسعه صنعتی نخست وامهای صنعتی كوچكی به صنعتگران داده شد و آنها نیز به موقع همه را بازپرداخت کردند.
علی اصغر سعیدی، جامعه شناس اقتصادی/آینده نگر
یکی از بازوهایی که دولت از دهه 1330 شمسی برای تسریع در توسعه صنعتی کشور به آن متکی بود و قدرت دولت را برای کنترل سرمایه گذاری صنعتی در اقتصاد به شدت افزایش داد بانک های تخصصی به ویژه بانک توسعه صنعتی و معدنی بود. دولت از طریق این بانک چه بعد از تاسیس در دهه 1330 شمسی و چه بعد از افزایش شدید درآمدهای نفتی در دهه 1350 که منبع عمده اصلی تامین مالی انباشت شده بود، نقش مهمی در تجهیز منابع سرمایه گذاری برای بخشخصوصی ایفا کرد.[1]
نقطه شروع حرکت حمایت صنعتی از توسعه بخش خصوصی یک تصمیم سیاسی بود که علیرغم مشکلات آن و مخالفتهای بعدی در حین انجام، در مورد آن اجماعی نیز بین سیاستمداران، تکنوکرات ها و اقتصاددانان وجود داشت که رشد صنایع بخشخصوصی مشکلات کشور را برطرف و توسعه لازم را به وجود خواهد آورد.[2]
مقامات اقتصادی در مورد سرمایه گذاری صنعتی مكررا اعلام می كردند كه سیاست دولت به جز برخی از رشته های صنعتی، تشویق و حمایت سرمایه گذاری خصوصی است. دولت حتی در برنامه سوم توسعه تا آنجا پیش رفت كه هیچ پیشبینی در مورد سرمایه گذاری مستقیم در صنایع نداشت و نیز سیاست فروش كارخانه های دولتی را نیز به طور جدی دنبال می كرد. برخی مقامات نیز با قبول اهمیت سرمایه گذاری مستقیم در صنایع اعلام می كردند كه سیاست دولت رشد بخشخصوصی است.[3]
نهضت صنعتی از طریق توسعه بخشخصوصی از دهه 1330 شروع شد و هدفش در آن دوره ایجاد امنیت نسبی برای سرمایه گذاری واقعی بود. برای اجرای برنامه توسعه صنعتی نخست وام های صنعتی كوچكی به صنعتگران داده شد و آنها نیز به موقع همه را بازپرداخت کردند. مهدی سمیعی یکی از مقامات مهم اقتصادی وقت این گروه را صنعتگران زحمتكش و كم ادعا می نامد.[4]
در این دوره یکی از بزرگترین مشکلات صنایع ایران کمبود سرمایه جاری و تنخواه گردان بود. این از وظایف بانک های تجاری بود تا کارآفرینان واقعی را در این زمینه کمک کنند.[5] دسته دیگر وام ها توسط بانك اعتبارات صنعتی داده شد. اما از سال ١٣٣٥ تا ١٣٣٨ پرتفوی وام های صنعتی بانك اعتبارات صنعتی به بانك توسعه صنعتی و معدنی ایران منتقل گردید و در حدود ٧٩٠ میلیون ریال به ١٢ رشته صنعتی وام داده شد. اگرچه بانك اعتبارات صنعتی كماكان به دادن وامهای نسبتا كوچك صنعتی ادامه میداد كه از ٥میلیون ریال تجاوز نمی كرد. در همین دهه در كنار برنامه بانك اعتبارات صنعتی برنامه وام دهی وسیعتری هم شروع شد كه طی آن با تجدید ارزیابی ارز و طلای پشتوانه اسكناس اعتباری به میزان ٧ میلیارد ریال به وجود آمد كه اول به صنایع و بعد نصف آن به كشاورزی اختصاص داده شد.[6]
این برنامه خارج از برنامه عمرانی هفت ساله دوم بود و به این سبب بحثهای زیادی را ایجاد كرد. مهدی سمیعی علت خارج بودن این برنامه از برنامه سوم توسعه را دو چیز می دانست اول اینكه هنوز عده ای به یك برنامه جامع اعتقادی نداشتند. دوم اینكه برای پیشرفت مملكت تشخیص داده شده بود كه رشد صنایع بخشخصوصی مورد حمایت قرار گیرد.[7]
سمیعی می گوید بیش از نصف تقاضاهای رسیده برای دریافت وام به وزارت صنایع و معادن مردود شده بود اگرچه بسیاری هم كه وام دریافت كردند از انجام اولین تعهد خود یعنی مشاركت واقعی در طرح ها شانه خالی كردند. در همین بین كسانی بودند كه بجای اصلاح امور و تقویت روحیه سرمایه گذاری دنبال تخطئه تحول صنعتی بودند و آن را سرابی بیش نمیدانستند.[8] علیرغم این انتقادات چون رهیافت توسعه صنعتی بخشخصوصی یک تصمیم سیاسی بود نتوانست با چنین انتقاداتی حتی از سوی برخی تکنوکرات ها کنار گذاشته شود و به راه خود ادامه داد.
بانك توسعه صنعتی و معدنی که در اواخر دهه 1330 تاسیس شد سالهای اولیه عمر خود را در دوره رکود اقتصادی عمیقی سپری کرد. هدف بانک کمک به توسعه صنعت و معدن توسط بخش خصوصی بود. آنها پیشنهادهای واصله از موسسات خصوصی صنعتی و معدنی را که تقاضای کمک مالی برای طرحهای توسعه فعالیت های خود داشتند میگرفتند و بعد از بررسی دقیق از طریق مشارکت یا وام های کوتاه و میان مدت کمک می کردند. به علاوه ممکن بود کمکهای فنی و حسابداری نیز به این موسسات بدهند.[9]
بانک در آغاز با چالش های مدیریتی روبه رو بود اما بعد از واگذاری مدیریت آن به مدیران ایرانی اهدافش را دقیقتر دنبال کرد.[10] هرچند که ارزیابی برخی تحقیقات در مورد مرحله اول وام های توسعه نشان می داد که تحرکی واقعی در بخشخصوصی رخ نداده است، اما روند بعدی حمایت همه جانبه از صنایع که از سال های اول دهه 1340 شمسی شروع شد عکس این ادعا را ثابت کرد. به طور مثال، یکی از این تحقیقات که توسط ریچارد بندیک انجام شده مدعی است: «به طور کلی تجربه اعطای وامهای صنعتی در ایران از طریق بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران نشان میدهد که پایین نگه داشتن تصنعی نرخ بهره انگیزه برای برنامهریزیهای پیش رو را کاهش داده و رشد نوعی از سرمایه گذار را تشویق کرده که بیشتر علاقه مند گرفتن وام های یارانهای بدون دردسرند تا قبول ریسکپذیری سرمایه خودشان در یک بازار رقابتی که پاداشش کارایی و سود بنگاه اقتصادی است.»[11] مطالعات موردی انجامشده این ادعا را رد می کند.
در اوایل دهه 1340 شمسی که رکود عمیق اقتصادی علینقی عالیخانی را به عنوان وزیر اقتصاد روی کار آورد بخش مهم و اصلی توسعه صنعتی بخشخصوصی آغاز شد. دولت همان سیاست دهه گذشته را با جدیت بیشتری دنبال کرد و در پی تاسیس و رونق صنایعی بود که تولیدات آنها جایگزین واردات اجناس ساختهشده شود.[12] این بار وضع حقوق گمرکی در کنار اعتباراتی که این بانک پرداخت میکرد مهمترین ابزارهای حمایت از این صنایع به شمار می رفت. این برنامه قیافه آمار وارداتی را عوض کرد و وزن اجناس ساخته شده را در واردات کم کرده و به جای آن بیشتر واردات مواد اولیه و نیمه ساخته و ماشین آلات را تشکیل میداد.[13]
درمقابل بسیاری از بنیانگذاران صنایع از فرصتی که به وجود آمده بود استفاده کردند. اگرچه افراد زیادی میتوانستند از این فرصت استفاده کنند اما موفق به این کار نشدند و همین امر کارآفرینان واقعی را از کسانی که تنها می خواستند از فرصت های اعتباری استفاده کنند به خوبی متمایز کرد.
در دوره بعد فعالیت بانک توسعه صنعتی و معدنی، وجود درآمدهای نفتی یکی از مهمترین عوامل تشدید سرعت رشد صنایع بود که از طریق سه طریق پرداخت وام توسعه به طرحها، وام با بهره یارانهای و مشارکت بانک توسعه صنعتی و معدنی در طرحهای بخشخصوصی اجرا میشد. بررسی اقتصاد سیاسی اثرات این بانک نشان میدهد که ممكن است این حرف درست باشد كه وامهای یارانهدار بانک توسعه صنعتی و معدنی باعث شد تا افراد مختلفی را به نحو متفاوتی تحت تاثیر قرار داده باشد،[14] اما این گفته که هرچه روابط افراد با خانواده پهلوی ضعیف تر بود افراد بهره كمتری از این نوع وام ها می بردند عوامل دیگری را غیر از چرخه پرداخت وام ها در رشد توسعه صنعتی به ویژه مقررات دست و پاگیر دولتی در نظر نمی گیرد.[15] اگرچه در همین چرخه پرداخت مدیریت بانک چه در دوره مدیریت مهدی سمیعی و چه در دوره مدیریت ابوالقاسم خردجو یکی از بهترین دورههای مدیریتی این بانک محسوب می شود که تلاش می كردند صاحبان طرح خود تشویق به سرمایهگذاری واقعی شوند و نیز طرح ها از نظر بررسی بازار توجیه علمی و واقعی داشته باشد.
اگرچه ممکن است توصیه های خاص برای افراد خاص در اخذ این نوع وامها هم وجود داشته باشد.[16] اما شواهدی بر این ادعا که چون بانک توسعه صنعتی و معدنی گروههای تجاری وابسته به بازار سنتی و افراد وابسته به جبهه ملی و با تمایلات ملی گرایانه را از دریافت وام حذف میکرد آنها نتوانستند جایی در میان صنعتگران بخشخصوصی پیدا نکردند ارائه نشده است و ما نیز در گزارش های این بانک مشاهد نکردیم. به ادعای برخی مقامات اقتصادی درحالیکه بانك توسعه صنعتی ومعدنی به تقاضای وام های صنعتی بخشخصوصی پاسخ می داد بسیاری از تجار سنتی نحوه ارائه تقاضای وام را نمیدانستند و یا علاقه ای به ورود به صنعت که روحیه خاص سرمایه گذاری صنعتی و ریسکپذیری می طلبید و به نحو ساختاری متفاوت از کار واردات کالای ساخته شده بودکه تنها با صادرکننده خارجی و مصرفکننده داخلی سروکار داشت نداشتند.[17]
به علاوه باید گفت كه خاستگاه عمده صنعتگران واقعی كه این وامها را دریافت كردند و به تعهدات خود مبنی بر سرمایهگذاری واقعی نیز عمل كردند همین بازار سنتی بوده است.[18]
اگرچه دولت در چارچوب استراتژی توسعه معطوف به توسعه صنعتی بخشخصوصی کار را دنبال میکرد،[19] اما ناهماهنگی های موجود از جمله وجود مقررات دست وپاگیر که تعداد آنها بی شمار بودند و اعتقاد به کنترل بخشخصوصی نزد برخی دستگاه ها موانع و مشکلات زیادی در راه پیشرفت بخشخصوصی ایجاد کرد.
این موانع و مشکلات وقتی تشدید می شدند که به دلایلی دولت صنعت بخصوص و یا صاحب صنعت بخصوصی را تقویت می کرد و موجب تقسیم غلط منابع و یا به وجود آوردن انحصارات می شد. این نوع اقدامات کارکرد این بانک را هم که خردمندانه عمل می کرد ممکن است تحت تاثیر قرار داده باشد. علاوه بر این، همانطور که مقامات این بانک هم تایید کرده اند تردیدی نیست که برخی از وام گیرندگان به تعهدات خود عمل نکردند؛ برخی نیز با ارائه فاکتور خرید بیش از قیمت واقعی کالای خریداری شده،[20] از وام ها سوءاستفاده می کردند. به علاوه، بعضی از شرکت هایی که توسط بانک تاسیس و اداره می شدند جنبه اقتصادی نداشتند. با این وجود، نقش پررنگ بانک در توسعه صنعتی بخشخصوصی قابل انکار نیست.
[1] مسعود کارشناس، «نفت، دولت و صنعتی شدن در ایران»، ترجمه علیاصغر سعیدی و یوسف عبدالوهاب، گام نو، 1381 صص 145 الی 153
[2] «سرمایهگذاری صنعتی در ایران»، ماهنامه بانک مرکزی ایران، دی 1341، شماره 16، 425 تا 436
[3] مهدی سمیعی یکی از مهمترین مقامات اقتصادی میگوید نمیتوان گفت در مقابل وامهایی كه داده شد چه مبلغ سرمایهگذاری واقعی به عمل آمد. به طوری كه حتی سالها بعد از شروع اعطای اولین دسته وامهای صنعتی مقررات روشنتری وضع نشد تا امكان كنترل مشاركت واقعی افراد را فراهم کند. همین امر البته خود ریشه بسیاری از گرفتاریهای صنایع در دهه 1340 بود. البته اشاره او به برخی از صنایع نساجی اصفهان بود که گزارش آن به شاه هم رسیده بود. نگاه کنید به صورتجلسات شورای اقتصاد از شهریور 1343 تا شهریور 1345، وزارت فرهنگ و هنر، بی تا، ص 174. او میگوید وامهای بانك ملی ایران که دهه 1330 به صنایع داده شده تا نیمههای دهه 1340 هنوز مسترد نشده است و این بیشتر به این دلیل بود كه صاحبان بیشتر این واحدهای صنعتی تفكر صنعتی نداشتند و آنچه از صنعت عایدشان میشد از آن خارج میكردند و برای تعمیر یا توسعه یا حتی راه بردن كارخانه باز چشم به دست دولت داشتند. اگرچه این مسئله صحت داشت اما این باعث نمیشد كه مقامات سیاست صنعتی كردن از طریق بخش خصوصی را كنار بگذارند. نامه اتاق بازرگانی، دی و بهمن ١٣٤٢، شماره ١٢٤ و ١٢٥ از ص ٦٢ الی ٦٨
[4] نامه اتاق بازرگانی، دی و بهمن ١٣٤٢، شماره ١٢٤ و ١٢٥ از ص ٦٢ الی ٦٨
[5] «سرمایهگذاری صنعتی در ایران»، ماهنامه بانک مرکزی ایران، دی 1341، شماره 16، 425 تا 436
[6] نامه اتاق بازرگانی، دی و بهمن ١٣٤٢، شماره ١٢٤ و ١٢٥ از ص ٦٢ الی ٦٨
[7] همان ماخذ و نیز نگاه کنید به «نقش بانک توسعه و معدنی ایران در برنامه چهارم توسعه عمرانی کشور»، ماهنامه بورس، دوره اول، 1347، ص 15 تا 16.
[8] سخنرانی مهدی سمیعی قائممقام بانک توسعه صنعتی و معدنی در بانک مرکزی: «سرمایهگذاری صنعتی در ایران»، نامه اتاق بازرگانی، دی و بهمن 1341، از ص 62 تا 68
[9] «اطلاعاتی درباره یانک توسعه صنعتی و معدنی ایران»، بورس، دوره اول، یکم فروردین 1345، شماره 32، ص 173 الی 174 و «فعالیتهای مربوط به اعطای وام و سرمایهگذاری: بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران»، بورس، دوره اول، 1344، شماره 20 و «پیام رئیس هیئت مدیره بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران به صاحبان سهام»، بورس، دوره اول، تیر 1345، شماره 35
[10] رضا نیازمند که در ابتدا نماینده دولت در بانک بود به دلیل اعتراض یه نحوه وامدهی بانک استعفا کرد و با تغییر مدیر هلندی آن مدیران ایرانی بانک را در مسیر کمک واقعی به بخش خصوصی قرار دادند. «تکنوکراسی و سیاستگذاری اقتصادی در ایران به روایت رضا نیازمند»، به کوشش علیاصغر سعیدی، لوح فکر، 1393
[11] برای نتیجهگیری ریچارد بندیک نگاه کنید به
Richard E. Benedick, Industrial Finance in Iran, Cambridge, Mass., 1964, p. 212
برای مطالعات موردی نگاه کنید به سلسله مطالعات سعیدی و شیرینکام در مورد گروه صنعتی بهشهر، گروه صنعتی ملی و شرکت صنعتی پارس الکتریک.
[12] رضا نیازمند در این دوره در تیم عالیخانی به همراه محمد یگانه، سادات تهرانی و ضیائی برنامه صنعتی حمایت را پیش میبردند. نگاه کنید به «تکنوکراسی و سیاستگذاری اقتصادی در ایران به روایت رضا نیازمند»، به کوشش علیاصغر سعیدی، لوح فکر، 1393
[13] این را خردجو مدیرعامل بانک توسعه صنعتی و معدنی گزارش میدهد. او که در اتاق بازرگانی تبریز صحبت میکرد از صاحبان صنعت و کاری که با این مشقت صورت میگیرد دفاع میکند و میگوید صاحب صنعتی که قبلا هر زمان میخواست جنس ساختهشده وارد میکرد اینک تمامی مشکلات را از سفارش مواد اولیه تا تولید و سپس توزیع به دوش میکشد ضمن آنکه بار تنخواهگردان و ریسک را نیز باید به دوش بکشد. وی از بازرگانان میخواهد که بجای واردات اجناس ساخته شده دست به ایتکار بزنند و نیازهای صنعت را اعم از واردات مواد اولیه، ماشینآلات و توزیع محصولات برطرف کنند.ابوالقاسم خردجو، نامه اتاق بازرگانی، سال 1346، شماره 156، ص 112 الی 118. محمد رضا امین قائممقام این بانک نیز میگفت هدف اصلی از تشویق بخش خصوصی به تولید صنعتی در مرحله اول اشتغال و کاهش واردات اجناس ساخته شده است. نگاه کنید به متن سخنرانی محمدرضا امین، قائممقام مدیرعامل بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران در باره نقش سرمایهگذاران خصوصی در تحولات صنعتی کشور، نامه اتاق بازرگانی، خرداد و تیر 1345، شماره 150، ص 161 تا 165
[14] Djavad Salehi-Isfahani The Political Economy of Credit Subsidy in Iran, 1973-1978, International Journal of Middle East Studies. 21 (1989), 359-379.
[15] به علاوه، اختلاف تجار سنتی با صنعتگران پیامد ناخواسته رشد صنعتگران بود که خود را در گروههای همسودی مانند سندیکاها و اتاق صنایع نشان داد. نگاه کنید به ابتدای همین فصل هشتم.
[16] مطالعه بیش 30 گزارش در مورد تقاضای وام شرکتهای مختلف از شرکتهایی که اعضای خانواده سلطنتی در آن سهامدار بودند تا شرکتهایی دیگری که کارآفرینان شناختهشده مالک آن بودند نشان می دهد نحوه بررسی یکسان بوده است. نگاه کنید به بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران، گزارشهای مدیرعامل به هیات عامل، در مورد شرکتهای مختلف، 1357، در کتابخانه ملی ایران
[17] «تکنوکراسی و سیاستگذاری اقتصادی به روایت رضا نیازمند»، به کوشش علیاصغر سعیدی، لوح فکر، 1393
[18] رضا نیازمند در این دوره در تیم عالیخانی به همراه محمد یگانه، سادات تهرانی و ضیائی برنامه صنعتی حمایت از صنایع داخلی را پیش می بردند. نگاه کنید به «تکنوکراسی و سیاستگذاری اقتصادی در ایران به روایت رضا نیازمند»، به کوشش علیاصغر سعیدی، لوح فکر، 1393
[19] این ادعای صالحی شاید درست باشد که استمرار وامهای با بهره یارانهای بعد از افزایش درآمدهای نفتی به انتقال حجم بالای وجوه از بخش دولتی به بخش خصوصی منجر شد اما نتیجهگیری اقتصاد سیاسی که از این امر میکند عوامل دیگری را که موجب رشد انواع سرمایهداران شد نادیده می گیرد. به ویژه اینکه مطالعات سالهای اخیر نشان میدهد عمده سرمایهداران خاستگاه بازاری داشتهاند. اما این حرف کاملا درست است که دولت در تمام این مراحل استراتژی توسعه معطوف به بخش خصوصی را در دستور كار قرار داده بود. نگاه کنید به
Djavad Salehi-Isfahani, The Politicla Economy of Credit Subsudy in Iran, 1973-1978, International Journal of Middle East Studuies. 21 (1989), 359-379.
[20] Over invoicing