قرار است سال آینده هزینههای جاری بدون اتکا به درآمدهای نفتی تأمین شود. این اتفاق بدیع برای اقتصاد ایران میتواند زمینه استقلال اقتصاد از نفت را به ارمغان بیاورد اما تحقق این رویا چندان ساده نخواهد بود. موانع زیادی پیش روی بودجه سال آینده است که در صفحات پیش رو مورد بررسی قرار گرفته است.
آینده نگر/ محمد عدلی
شاید در دهههای بعد، از سال 1399 به عنوان نقطه عطف تاریخی به عنوان آغاز روند نفتزدایی از اقتصاد یاد شود. سومین هدفگذاری برای ترک اعتیاد نفتی، جدیترین اقدامها را در پی داشته است. پیش از این یک بار در دوران زمامداری محمد مصدق همزمان با تحریمهای نفتی علیه ایران، پیشنهاد جدایی نفت از بودجه مطرح شد تا مسیر فشار غربیها بر اقتصاد ایران محدود شود. پس از آن هم در ابتدای دهه 1390 با دشوار شدن تحریمهای نفتی و بانکی، طرح رهایی بودجه از نفت بر سر زبانها افتاد اما با رسیدن به توافق ژنو و کاهش فشارهای تحریمی، این موضوع از اولویت دولت خارج شد. هرچند که در سالهای 92 تا 98 میزان وابستگی بودجه به نفت از 41 درصد به 31 درصد کاهش یافته است اما با امضای برجام، فوریت این موضوع از میان رفت تا برای دومین بار، طرح نفتزدایی از بودجه ناکام بماند.
خروج آمریکا از برجام و اهتمام ترامپ برای به صفر رساندن صادرات نفت خام ایران، برای سومین بار پای طرح جدایی بودجه از نفت را به میان کشید. این بار موضوع از اختیار به اجبار تغییر ماهیت داده است به همین دلیل لایحه بودجه سال 99 با این رویکرد طراحی شد که کمترین وابستگی را به نفت داشته باشد. طبق هدفگذاری انجام شده از سوی بودجهنویسان، قرار است که بودجه عمرانی به درآمدهای نفتی وابسته باشد و سایر بخشهای غیر قابل اجتناب در بخش بودجه جاری به درآمدهای داخلی متکی بماند. بودجه عمومی برای سال 1399 با کمترین اتکا به نفت بسته شده است. مسئلهای که آرزوی بلندمدت اقتصاددانان و البته سیاستمدارانی است که ترجیح میدهند مسائل حیاتی داخلی به خارج از مرزها وابسته نباشد. آنها دوست دارند که ابزار تحریم نفتی را از سیاستمداران رقیب بگیرند تا در مذاکرات، کمترین نقطه ضعف را داشته باشند.
تحقق آرزوی بزرگ اقتصاد ایران اما چندان ساده نیست. موانع زیادی سد راه نفتزدایی از بدنه اقتصاد قرار دارد. مهمترین آن شاید حمله یکباره به سوی این هدف باشد چه اینکه در طول 6 سال گذشته تنها 10 درصد از سهم نفت در بودجه کاسته شده است و کنارگذاشتن سهم 30 درصدی باقیمانده در یک سال، دشواریهای زیادی را در پی خواهد داشت.
بودجه یا همان سند دخل و خرج سالانه از سرفصلهای درآمد و هزینه با معیارهای مشخص تشکیل شده است که جابهجایی ارقام در این سرفصلها بر اساس سیاست جدید، موجب تغییرات بزرگی در اعداد نهایی شده است. این تغییرات بزرگ به معنی شوکهای اقتصادی در زیربخشهای بودجه است که ممکن است نظام اقتصادی را با تنش مواجه کند. با سبک شدن اعداد در بخش درآمدهای نفتی، سنگینی درآمدها بر دوش سرفصلهای دیگر نظیر مالیات، اوراق قرضه و فروش اموال دولت، گذاشته شده است.
بزرگ شدن ارقام در سرفصلهای غیرنفتی، روی کاغذ آمده و به لایحه دولت تبدیل شده است اما تحقق این ارقام که با رشد یکباره مواجه شده، مهمترین مسئله سال 1399 است. افزایش 29 درصدی درآمدهای مالیاتی در شرایط رکود اقتصادی، رشد 82 درصدی درآمد از محل فروش اوراق مالی در شرایط هیجانی بازارهای مالی و رشد 640 درصدی درآمد از محل فروش اموال و خدمات دولتی در شرایط نامساعد بخش خصوصی، مهمترین معماهای تحقق بودجه 99 به شمار میروند اما چالشهای دیگری نیز در مسیر تحقق بودجه سال 99 قرار دارد که در صورت عبور از آنها میتوان کسری بودجه را کاهش داد و تبعات کمتری را ناشی از این اتفاق متوجه اقتصاد زخمخورده کرد.
مسئله اول؛ مالیات
ماليات مهمترین منبع درآمد دولت محسوب میشود در سالهای اخیر و در شرایط غیرتحریمی هم دولت موفق شده بود، سهم مالیات در بودجه را از درآمدهای نفتی فراتر ببرد تا محل اصلی اتکای هزینهها باشد. درآمدهای مالیاتی پيشبينيشده در بودجه عموماً با درصد تحقق بالا مواجه شده است چراکه دولت موفق شده با ابزارهای مالیاتی متنوع به ویژه مالیات ارزش افزوده، درآمد بالایی کسب کند. در سالهای گذشته نیز تجربه رشد بالای درآمدهای مالیاتی تجربه شده است. درآمد 112 هزار میلیارد تومانی مالیات در سال 1397 به 143 هزار میلیارد تومان در بودجه سال 1398 افزایش یافت که افزایش 29 درصدی را نشان میداد. در بودجه سال 1399 نیز از نظر درصد رشد، همان منطق تکرار شده است. رشد 29 درصدی مالیات در بودجه 99 رقم مالیات را به 198 هزار میلیارد تومان رسانده است. افزایش 45 هزار میلیارد تومانی مالیات در بودجه 99 در شرایطی اعمال شده است که اقتصاد ایران از سال 1397 به واسطه تحریمهای سخت، وارد دوران رکود شده است. نرخ رشد اقتصاد منفی شده است و برآوردها نشان میدهد که طی این دو سال اقتصاد ایران به اندازه 9 درصد کوچک شده است.
فعالان اقتصادی که قرار است مالیات بدهند، در شرایط دشواری قرار دارند. رکود در تولید و تجارت، شرایط را برای افزایش فشار مالیاتی به فعالان اقتصادی دشوار ساخته است. از همین رو تحقق درآمد 198 هزار میلیارد تومانی که 41 رصد از کل درآمدهای بودجه را شامل میشود به سادگی نخواهد بود.
مسئولان سازمان امور مالیاتی بارها اعلام کردهاند که تنها 40 درصد اقتصاد ایران مالیات میدهند. 20 درصد در دسته فراریان قرار میگیرند و 40 درصد نیز از معافیت مالیاتی برخوردارند. فعالان بخش خصوصی و مالیاتدهندگانی که به طور شفاف پرونده مالیاتی دارند، بر این باورند که برای افزایش درآمد مالیاتی باید به سراغ فراریان و معافیتهای مالیاتی رفت تا فشار بیشتری به فعالان اقتصادی، کارمندان و کارگران وارد نشود. برخی از نهادها و بنیادهای غیر دولتی که فعالیتهای اقتصادی بزرگ دارند و از معافیتهای مالیاتی بهره میبرند در کنار بسیاری از کسانی که فعالیتهای غیرمولد و بدون شناسنامه انجام میدهند، هنوز در تور مالیاتی قرار نگرفتهاند اما معلوم نیست که بتوان طی یک سال این گروهها را وارد چرخه مالیاتستانی کرد. شرایط جنگ اقتصادی و نیاز فوری به رهایی از نفت، فرصت مناسبی برای اتخاذ تصمیمی بزرگ است تا با فراهم شدن شرایط قانونی، تور مالیاتی گستردهتر شود و بدون فشار بیشتر به فعالان اقتصادی، درآمدهای مالیاتی را افزایش داد.
طی سالهای اخیر نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران حدود 10 درصد بوده است در حالی که این نسبت در کشورهایی نظیر ترکیه به بالای 20 درصد میرسد. این آمار نشان میدهد که بخش زیادی از صاحبان درآمد در اقتصاد ایران، مالیات نمیدهند. در شرایطی که فعالیتهای سوداگرانه در بازار ارز، طلا، مسکن و خودرو رونق فراوانی دارد و درآمدهای هنگفتی نظیر فعالان این بازرها میشود، مکانیزم مناسبی برای دریافت مالیات از این بخش غیرمولد وجود ندارد.
در لایحه بودجه سال 99 بیش از 66 هزار میلیارد تومان درآمد از محل مالیات ارزش افزوده پيشبيني شده است که بخشی حدود 30 درصد از درآمدهای مالیاتی را شامل میشود. 15.5 هزار میلیارد تومان از درآمدهای مالیاتی نیز از حقوقبگیران اخذ خواهد شد. ۴۷ درصد از کل درآمدهای مالیاتی سال آینده نیز مربوط به مالیات روی کالاها و خدمات است که همه مردم در پرداخت آن به صورت غیرمستقیم سهم دارند. همچنین بیشترین مالیات را در بین اشخاص حقیقی، کسانی که در صنفهای مختلف فعالیت میکنند، پرداخت خواهند کرد. مالیات مشاغل، در سال آینده حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان است. این میزان، ۵ هزار میلیارد تومان بیشتر از سال گذشته است. به این ترتیب مالیات بر مشاغل ۵۰ درصد افزایش یافته است.
آمارها نشان میدهد که فشار مضاعفی بر مالیاتدهندگان فعلی در راه است.
مسئله دوم؛ اوراق مالی
یکی از بخشهایی که دولت برای جبران درآمدهای نفتی، حساب زیادی روی آن باز کرده است، فروش اوراق مالی است. در لایحه بودجه سال 99 فروش 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی پيشبيني شده است که رشد 82 درصدی نسبت به سال 98 را نشان میدهد. این میزان درآمد به معنی سهم 17 درصدی اوراق مالی از درآمدهای بودجه است. رشد قابل توجه در این بخش از چالشهای بودجه سال آینده خواهد بود. فروش اوراق مالی در شرایطی که اقتصاد ایران در شرایط تحریمها ظرفیت بالایی برای رشد اقتصادی و تولید ثروت ندارد، دشوار خواهد بود. به ویژه آنکه در سالهای اخیر به واسطه التهابهای ایجاد شده در بازارهای واسطهای نظیر طلا، ارز، خودرو و مسکن که سودهایی فراتر از نرخ سود اوراق مالی یا سپرده بانکی داشته است، سرمایههای سرگردان زیادی در این بازارها گردش داشته است. بازار سرمایه نیز جذابیتهای زیادی را در سال جاری از خود نمایان ساخته و در جذب سرمایه موفقیت زیادی داشته است. اینکه دولت بتواند اوراق مالی را با سود ثابت به عنوان رقیب بازارهای واسطهای به میدان بفرستد و موفق باشد، چندان ساده نخواهد بود. با توجه به دشوار بودن رقابت اوراق مالی با بازارهای موازی، دولت در لایحه بودجه برخی صندوقهای سرمایه گذای با درآمد ثابت را موظف به خرید اوراق کرده است که از نظر فعالان بورس، منطقی نیست. به گفته اسلامی بیدگلی عضو شورای عالی بورس، نمیتوان این صندوقها را مجبور به خرید اوراق مالی کرد.
محمدقلی یوسفی، اقتصاددان نیز معتقد است که دولت میتواند بانک مرکزی و سیستم بانکی را به خرید اوراق مجبور کند و درآمد مورد نیاز را به دست آورد اما تبعات این تصمیم برای آینده سیستم بانکی ناگوار خواهد بود چراکه قدرت وامدهی بانکها را در آینده کاهش خواهد داد و خرید این اوراق از طریق منابع بانک مرکزی میتواند به چاپ پول و افزایش تورم منجر شود.
فروش اوراق مالی از دیدگاه اقتصاددانان، آیندهفروشی و استقراض از آینده محسوب میشود و در شرایطی به کار گرفته میشود که به بزرگ شدن اقتصاد و توسعه آن بینجامد. استفاده از آن برای پوشش کسری بودجه در شرایط اضطراری فعلی به کار گرفته شده است که در آینده هزینههای دولت را افزایش خواهد داد.
مسئله سوم؛ واگذاری
دولت در بخش واگذاری داراییها، بخش مهمی را به فروش واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولتی اختصاص داده است. در این سرفصل، 49.5 هزار میلیارد تومان پيشبيني شده و 11.5 هزار میلیارد تومان مربوط به واگذاری شرکتهای دولتی در نظر گرفته شده است. با این حساب مجموعاً 61 هزار میلیارد تومان فروش اموال و شرکتها شامل اموال منقول و غیر منقول و واگذاری شرکتهای دولتی پيشبيني شده است که سهم ۱۳ درصدی از درآمدها دارد و رشد ۶۴۰ درصد درصدی را نسبت به سال 98 تجربه کرده است. فروش این میزان دارایی دولتی از چالشهای سال آینده خواهد بود. رکود در شرایط جنگ اقتصادی، اوضاع فعالان بخش خصوصی را برای سرمایهگذاری جدید دشوار ساخته است. تجربه واگذاریهای گذشته نیز چندان خوشایند نبوده است و بیشتر اموال و شرکتهای دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی رسیده و شرکتهای شبه دولتی را توسعه داده است. بنابراین واگذری شرکتها با هدف درآمدزایی، چشمانداز روشنی را به دنبال نخواهد داشت. اگر دولت موفق شود داراییهای خود را به میزان پيشبينيشده در بودجه به فروش برساند، حتماً بخش خصوصی واقعی از این اموال سهم اندکی خواهد داشت و ماهیت واگذاریها زیر سؤال خواهد رفت. اگر هم هدف توانمندسازی بخش خصوصی و واگذاری واقعی به بخش خصوصی مد نظر باشد، بعید است میزان درآمد پيشبينيشده، عملیاتی شود.
از طرف دیگر دولت در سرفصلی دیگر برای فروش خدمات دولتی مبلغ ۵۵ هزار میلیارد تومان با سهم ۱۱ درصدی در بودجه در نظر گرفته که این بخش هم رشد ۶۴۰ درصدی نسبت به بودجه 98 دارد. تحقق این درآمدها با توجه به شرایط جنگ اقتصادی که بخش مردمی به عنوان مصرفکنندگان خدمات دولتی با مشکلات زیادی مواجه هستند، دشوار خواهد بود.
مسئله چهارم؛ بودجه عمرانی
بودجه غیرنفتی در شرایطی بسته شده است که اولویت اصلی در شرایط جنگ اقتصادی تأمین هزینههای جاری است. مهمترین بخش از هزینههای جاری نیز به پرداخت حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان مربوط میشود که در سرفصل خرید خدمت قرار میگیرد. سایر هزینههای جاری دولت که اجتنابناپذیر است نیز قرار است با کمترین وابستگی به نفت تأمین شود. در این شرایط بودجه عمرانی در اولویت دوم قرار دارد از همین رو تخصیص بودجه عمرانی به درآمدهای نفتی وابسته شده است.
70 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 99 برای تکمیل طرحهای عمرانی در نظر گرفته شده است که تخصیص آن تماماً وابسته به صادرات نفت است. این مبلغ 4 هزار و 500 میلیارد تومان بیشتر از سال 1398 است. درصورتی که میزان فروش نفت خام در سطح 300 هزار بشکه فعلی باشد، احتمالاً طرحهای عمرانی فریز خواهد شد.
طی سالهای گذشته بارها موضوع واگذاری طرحهای عمرانی به بخش خصوصی مطرح شده است تا هم بودجه دولتی صرف ساخت و ساز نشود و هم بخش خصوصی در شرایط رکود بتواند با ایجاد توجیه اقتصادی برای پروژهها به حرکت دربیاید. مذاکرات دولت و بخش خصوصی بر سر این موضوع اما هیچگاه به نتیجه نرسید. دولت قصد درآمدزایی از این طرحها را دارد و بخش خصوصی این موضوع را نمیپذیرد.
آخرین آمارهای اعلام شده از سوی سازمان برنامه و بودجه نشان میدهد که 81 هزار پروژه نیمهتمام استانی و 3 هزار پروژه ملی نیمهتمام در کشور وجود دارد. برآوردها نشان میدهد که تکمیل این پروژهها 500 هزار میلیارد تومان منابع مالی نیاز دارد.
بر اساس لايحه بودجه سال 99، پیشنهاد طرح و پروژه جدید در سال 99 ممنوع است.
48 هزار میلیارد تومانی که برای درآمدهای نفتی در نظر گرفته شده بسیار خوشبینانه است و حتی در صورت تحقق نیز از میزان بودجهای که برای پروژههای عمرانی نیمهتمام ارائه شده، بسیار کمتر است. تجربه نشان داده که درآمدهای نفتی در نهایت صرف هزینههای جاری خواهد شد و کسریهای بودجه را جبران خواهد کرد.
جمشید پژویان اقتصاددان در این زمینه میگوید: سازمان برنامه و بودجه در سالهای دور با هدف برنامهریزی برای درآمدهای نفتی و صرف آن برای توسعه زیرساختهای کشور تشکیل شد. اما حالا کار اصلی این سازمان، تنظیم بودجه است. در صورتی که باید برای ایجاد توسعه و عمران به وسیله درآمدهای نفتی برنامهریزی کند. حالا برعکس این موضوع را میبینیم و درآمدهای نفتی به جای اینکه صرف کارهای عمرانی و برای کارهای زیربنایی سرمایهگذاری شود، صرف هزینههای جاری دولت میشود.
مسئله پنجم؛ صندوق توسعه
در شرایطی که درآمدهای نفتی برای بودجه سال آینده به کمترین میزان رسیده است، واریز درآمد نفتی به صندوق توسعه در ابهام قرار گرفته است. از طرف دیگر دولت درخواست برداشت 30 هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه داشته است. سهم صندوق از درآمدهای نفتی که باید به 36 درصد درآمدهای صادرات نفت میرسید، در لایحه سال 99 به 20 درصد کاهش یافته است. با برداشت 30 هزار میلیارد تومانی از صندوق، این بخش 6 درصد از درآمدهای بودجه را پوشش خواهد داد.
در بودجه سال ۹۸، سهم 65.5 درصدی دولت از درآمدهای نفتی، ذیل واگذاری داراییهای سرمایهای آمده بود اما امسال دولت رویه را تغییر داد و تنها سهم 49.5 درصدی قانونی خود را در این فصل آورد و ۱۶ درصد از سهم صندوق که به دولت تعلق میگیرد را بهعنوان استقراض از صندوق توسعه ملی در فصلی دیگر آورده است. در لایحه بودجه 99، درآمدهای نفتی دولت 48 هزار میلیارد تومان برآورد شده است و در کنار آن 30 هزار میلیارد تومانی که قرار است از منابع صندوق توسعه ملی برداشته شود جمعاً به 78 هزار میلیارد تومان میرسد.
این رویه با ماهیت صندوق توسعه ملی فاصله دارد چه اینکه صندوق توسعه برای واریز درآمدهای نفتی و برای استفاده بخش خصوصی در زیرساختهای اقتصاد، تشکیل شده است تا درآمدهای نفتی برای آیندگان باقی بماند و صرف هزینههای جاری نشود. در سال 99 اما دولت ناگزیر است از دارایی این صندوق برای هزینههای جاری بهره ببرد و سهم آن را از درآمد نفتی کاهش دهد.
مسئله ششم؛ هزینهها
در دوران افول درآمدهای نفتی که دشواریهای زیادی برای تأمین بودجه سال آینده به وجود آمده است، کوچک کردن بخش هزینهها در بودجه، اهمیت فراوانی دارد. بزرگ بودن دولت مهمترین دلیل بزرگ بودن بخش هزینهها در بودجه سالانه است. فعالان بخش خصوصی مهمترین منتقد دولتی بودن اقتصاد هستند و بارها نسبت به حجم بزرگ دولت انتقاد کردهاند. به صفر رساندن درآمدهای نفتی، بخش درآمدهای بودجه به چالش کشیده است اما به باور اقتصاددانان امکان فریز بیشتر بخش هزینهها برای عبور از جنگ اقتصادی وجود دارد. بر این اساس میتوان برخی از نهادها و بخشهایی که ردیف بودجه دارند را میتوان در حد پرداخت هزینههای جاری مثل دستمزد کارکنانشان کاهش داد تا در این بخش هم صرفهجویی صورت گیرد.
در بودجه 99 معادل 367 هزار میلیارد تومان میزان هزینههای عمومی کشور برآورد است در حالی که در بودجه سال جاری 352 هزار میلیارد تومان میزان هزینهها بود بر این اساس هزینهها در لایحه بودجه 99 نسبت به 98 معادل 4 درصد رشد کرده است. این آمار نشان میدهد که با توجه رشد 15 درصدی حقوق و دستمزدها که جزو هزینههای عمومی است، مقداری صرفهجویی در بخشهای دیگر انجام شده است. ارقام و اعداد لایحه بودجه سال 99 نشان میدهد که دولت تصمیم به توزیع 152 هزار میلیارد تومان یارانه در سال 99 دارد.
مسئله هفتم؛ سرمایه اجتماعی
در میان موانع اقتصادی برای کسب درآمدهای غیرنفتی در سال آینده، باید یک چالش مهم را نیز در نظر گرفت که نه به رویدادهای اقتصادی که به مسائل اجتماعی وابسته است. پس از رخدادهای آبان ماه که در اعتراض به افزایش ناگهانی نرخ بنزین کلید خورد، نگرانیهای زیادی در زمینه همراهی جامعه با سیاستهای اقتصادی به وجود آمده است. افول سرمایه اجتماعی با توجه به افزایش هزینههای زندگی و فشارهای اقتصادی موجب شده است تا اجرای موفق اصلاحات اقتصادی با تردیدهای زیادی مواجه باشد به ویژه آنکه این اصلاحات در شرایط اضطرار و یکباره به اجرا درآید. جامعهشناسان اقتصادی معتقدند که طرحهای اقتصادی با ابعاد گسترده باید پس از فراهم شدن بستر اجتماعی به اجرا درآید تا جامعه نسبت به آن واکنش منفی نشان ندهد. اقتصاددانان نیز میدانند که بدون همراهی اجتماعی نمیتوان اصلاحات اقتصادی را با موفقیت پشت سر گذاشت.
در شرایطی که تحقق بودجه سال آینده نیاز به افزایش قابل توجه درآمدهای مالیاتی و خدمات دولتی دارد، مسئله سرمایه اجتماعی برای همراهی جامعه با این سیاستها، اهمیت فراوانی پیدا میکند.
بنابراین دولت در سال آینده به غیر چالشهای اقتصادی با مسئله سرمایه اجتماعی نیز مواجه خواهد بود.
سهم واقعی نفت
مجموع درآمد نفتی پيشبينيشده در لایحه بودجه 99 معادل 48 هزار میلیارد تومان است و برداشت 30 هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی نیز پيشبيني شده است که مجموعاً سهم 16 درصدی را از بودجه شامل میشود. سهم مستقیم نفت 10 درصد و سهم برداشت از صندوق توسعه ملی نیز 6 درصد خواهد بود. این میزان درآمد نفتی بر اساس فروش یک میلیون بشکه نفت خام در روز برآورد شده که تحقق آن با توجه به تحریمهای فعلی بعید به نظر میرسد چراکه تخمین صادرات نفت خام ایران در ماههای گذشته حدود 200 تا 500 هزار بشکه در روز بوده است. با این وجود دولت ترجیح داده تا مجوز لازم برای هزینهکرد درآمدهای احتمالی را در بودجه دریافت کند تا در صورت هر نوع گشایشی در صادرات نفت، امکان هزینه آن را در بخشهای عمرانی داشته باشد.
در لایحه بودجه سال 1397 درآمد دولت از محل صادرات نفت ۱۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده بود که با برداشت از صندوق توسعه ملی سهم ۳۰ درصدی از بودجه را پوشش میداد. در بودجه سال 1398 سهم درآمد نفت و برداشت از صندوق توسعه ملی به ۳۵ درصد افزایش یافته بود.
