سقوط درآمدهای نفتی، شرایط دشواری را برای تأمین منابع مالی مورد نیاز در بودجه سالانه رقم زده است. شیوه مواجهه دولت با این کسری بزرگ و درمان درد کهنهای به نام بودجه نفتی، مسئلهای است که در صدر چالشهای اقتصاد ایران قرار گرفته است.
آینده نگر/ محمد عدلی
پیش از آنکه سیاستگذاران اقتصادی، آرزوی رهایی مالیه دولت از نفت را به عمل دربیاورند، دشمنان سیاسی ایران، زمینه این کار را برای اقتصاد فراهم کردهاند.
اول بار در زمان ملی شدن صنعت نفت که تحریم انگلیسیها بر صنعت نفت ایران سایه افکند، مسئله جداسازی دخل و خرج از نفت توسط محمد مصدق مطرح و طرحی نیز برای آن آماده شد که 6 پیشنهاد در آن گنجانده شده بود. 68 سال پس از بحران فروش نفت در دهه 1330 بار دیگر مسئله تفکیک نفت از بودجههای سنواتی بر سر زبانها افتاده است و سازمان برنامه و بودجه از تعییر ساختار بودجهریزی سخن به میان آورده است.
هفت سال پیش هم که تحریمهای نفتی و بانکی به مرحله سخت خود رسیده بود، سیاستگذاران به صرافت افتاده بودند تا نسخه بودجه غیرنفتی را بنویسند اما با آغاز مذاکرات هستهای در سال 1392 و رسیدن به توافق ژنو، بار دیگر این هدف بزرگ فراموش شد. توافق ژنو این اجازه را به ایران میداد که روزانه یک میلیون بشکه نفت بفروشد و پول آن را نیز دریافت کند. با این اتفاق عملاً روند افزایش فشار تحریمها و کاهش صادرات نفت ایران متوقف شد و نشانههای رسیدن به توافق با غرب خودنمایی کرد. به همین دلیل اجبار بودجهریزی بدون نفت از میان رفت تا این طرح به بایگانی فرستاده شود. صنعت نفت به عنوان سیاسیترین صنعت ایران در طول تاریخ با چالشهای زیادی از سوی سیاستمداران مواجه شده است اما تنها دستاورد بودجهریزان در سالهای اخیر کاهش سهم آن از بودجه عمومی بوده است. در سال 1397 سهم نفت از بودجه عمومی 31.3 درصد اعلام شد در حالی که در سال 1392 سهم آن از بودجه 41 درصد برآورد شده بود. کاهش حدود 10 درصدی سهم این ماده معدنی از هزینههای جاری، اهمیت بالایی داشت و آسیبپذیری اقتصاد ایران نسبت به تحریمهای اقتصادی را کاهش داد اما بودجه بدون نفت همچنان به رؤیایی دستنیافتنی برای اقتصاد ایران شباهت دارد. هرچند که این بار سیاستهای تحریمی علیه ایران به حدی دقیق بوده است که بودجهریزی بدون نفت از سیاستی اختیاری به رویکردی اجباری بدل شده است.
این بار رئیسجمهور ایالات متحده با شعار صفر کردن صادرات نفت ایران، تحریمهای اقتصادی را اعمال کرد و تمامی تجارب گذشته آمریکا در تحریم ایران را به کار گرفت تا نفت ایرانی راهی به بازارهای صادراتی پیدا نکند. در ماههای اولیه مجبور بود معافیتهایی را برای برخی خریداران نفت ایران در نظر گیرد اما رفتهرفته با کمک عربستان، نفت مورد نیاز اغلب مشتریان ایران را فراهم ساخت و معافیتها را به کلی لغو کرد تا صادرات نفت ایران به کمترین میزان خود برسد. برخی برآوردها نشان میدهد که صادرات روزانه نفت خام ایران تا حدود 300 هزار بشکه کاهش یافته است و بااحتساب میعانات گازی تا یک میلیون بشکه میرسد. این در حالی است که در زمان تحریمهای سال 91، میزان صادرات نفت خام به کمتر از یک میلیون بشکه در روز نرسیده بود.
آغاز ماجرا در دوره جدید تحریم
خروج آمریکا از برجام در فروردین سال 1397 اتفاق افتاد اما تحریمهاي اقتصادی در دوره 90 روز و 180 روز پس از آن آغاز شد. معافیتهای نفتی برای واردکنندگان طلای سیاه از ایران اما در سال جاری لغو شد تا عملاً درآمد ایران در سال 1398 با چالشی جدی مواجه شود. بودجه سال 1397 با توجه به افزایش نرخ ارز و البته رشد قیمت نفت، تأمین شد اما بودجه سال جاری با کسری قابل توجهی همراه است. کاهش درآمدهای نفتی دولت را مجبور به کنترل هزینهها کرده است. قرار بود 142 هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی 448 هزار میلیارد تومانی در سال 98 از محل صادرات نفت تأمین شود که تحقق این عدد غیرممکن است. محمدباقر نوبخت در یک مقطع اعلام کرد که برای تراز بودجه نیاز به صرفهجویی 70 هزار میلیارد تومانی در هزینهها وجود دارد و دولت برنامهای برای این کار آماده کرد تا با تأیید مجلس بتواند مسئله کاهش درآمد نفت را از طریق کنترل هزینهها جبران کند. با این حساب اصلاح رویه بودجهنویسی برای سالهای آینده به ضرورتی غیرقابل انکار تبدیل شده است. رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده است که شیوهای جدید در بودجهریزی سالهای 1399 و 1400 اعمال خواهد شد تا بودجه برمبنای عملکرد در دستور کار قرار گیرد و ردیفها به گونهای طراحی شود تا در صورت تأمین مالی به هزینه تبدیل شود.
مرکز پژوهشهای مجلس نیز پیشنهادی را به دولت ارائه داده است که به صرفهجویی 100 هزار میلیارد تومانی در هزینههای جاری منجر خواهد شد. بازوی پژوهشی مجلس معتقد است که میتوان با اجرای ده گام، این مبلغ را از بودجه جاری حذف کرد و عملاً بودجه بدون نفت را عملیاتی کرد. رؤیایی که در صورت تحقق، بسیاری از اهداف تحریمی علیه ایران را خنثی خواهد کرد.
مصطفی پورمحمدی معاون بودجه سازمان برنامه و بودجه از نشکیل کمیتهای در این سازمان خبر داده است که قرار است تدابیر جدید بودجهای را مورد بررسی قرار دهد. این کمیته مأموریت دارد تا در اولین گام کاهش 50 هزار میلیارد تومانی بخش هزینهها را برای سال آینده به تحقق برساند. برآوردی از مجموع درآمد سالانه نفت ایران در سال 98 و 99 اعلام نشده است اما با توجه به ارقام به دست آمده در سالهای گذشته میتوان تخمینی از میزان فروش نفت در شرایط سخت تحریم به دست آورد.
بانک مرکزی درآمد نفتی سال ۹۶ را بالغ بر ۶۵ میلیارد و ۸۱۸ میلیون دلار اعلام کرد. در این سال صادرات نفت ایران در اوج خود بود و روزانه 2.5 میلیون بشکه نفت صادر میشد. درآمد صادرات نفتی (نفت خام، فرآوردههای نفتی، گاز طبیعی، میعانات گازی) ایران در سال 96 بالغ بر 65 میلیارد و 818 میلیون دلار بوده است. این رقم در سال 95 به میزان 55 میلیارد و 757 میلیون دلار و در سال 94 هم 31 میلیارد و 847 میلیون دلار درج شده است. در این سال تنها در سه ماه پایانی منعی برای فروش نفت ایران وجود نداشت که آن هم با توجه به آغاز لغو تحریمها و شروع روند افزایش تولید نفت، صادرات این فراورده به اوج خود نرسیده بود.
با این حساب درآمد حاصل از صادرات نفتی در سال 96 حدود 106 درصد بیشتر از سال 94 بود. طبق قانون 20 تا 30 درصد از درآمد نفتی به صندوق توسعه ملی واریز میشود و 14.5 درصد آن برای تولید و هزینه اکتشاف نفت به شرکت ملی نفت داده میشود.
با توجه به میانگین نرخ 60 دلاری برای نفت خام در سال 98، احتمالاً درآمدی حدود 20 تا 25 میلیارد دلار بتوان برای نفت متصور بود بود که با کسر سهم صندق توسعه و شرکت ملی نفت، رقمی خدود 15 میلیارد دلار برای بودجه باقی میماند. در این صورت حدود 70 هزار میلیارد تومان از محل نفت به بودجه میرسد که با برآورد 142 هزار میلیارد تومانی در قانون بودجه فاصله زیادی دارد.
نسخه رهایی بودجه از نفت
سیاستگذاران اقتصادی برای خارج کردن نفت از بودجه عمومی راههای زیادی را پیش روی خود میبینند که هرکدام هزینههای اقتصادی و اجتماعی خاص خود را دارد اما در شرایط فعلی گریزی از اعمال این سیاستها باقی نمانده است. دستکم اجرای بخشی از این سیاستها ضرورت پیدا کرده است. همان سیاستهایی که زمانی مصدق از آن سخن گفته است، بر سر زبانها افتاده است و سیاستهای جدیدی نیز بسته به شرایط امروز به آن افزوده شده است. در سال 1330 وقتی انگلستان همه توان خود را به کار گرفت تا مانع صدور نفت ما شود، مصدق الگوی اقتصاد بدون نفت را ارائه کرد. الگوی او تا مدتها اقتصاد ایران را از نفت بینیاز کرد و در ماههای پایانی نخستوزیری او، کسری بودجه به کمترین میزان خود رسید.
طبق تحقیقات انجامشده در مرکز پژوهشهای مجلس، باید به میزان 100 هزار میلیارد تومان در بودجه صرفهجویی شود تا بتوان بودجه بدون نفت را عملیاتی کرد.
بودجه عمومی دولت در سال 98 معادل 448 هزار میلیارد تومان تصویب شد که از این میزان 142 هزار میلیارد تومان درآمدهای ناشی از تولید و صادرات نفت خام و میعانات گازی بود. اما با گذشت چند ماه و در اصلاحیه بودجه، سهم نفت به 57 هزار میلیارد تومان تقلیل داده شد. بودجه سال 98 ابتدا بر مبنای فروش روزانه یک میلیون بشکه نفت بسته شد که در نهایت این میزان از اواسط تابستان با تغییر مواجه شد و دولت اعلام کرد که سهم نفت در بودجه را به فروش روزانه 300 هزار بشکه نفت تقلیل میدهد.
اگر دولت موفق شود بودجه سال 98 را بر مبنای فروش روزانه 300 هزار بشکه نفت اصلاح کند، گام بزرگی برای اصلاح ساختار بودجه برداشته است و میتوان به بودجه غیرنفتی در سالهای پیش رو امیدوار بود. برای به صفر رساندن سهم نفت از بودجه دو مسیر پیش روی دولت قرار دارد که هرکدام با اقداماتی همراه است. مسیر اول از کاهش هزینههای ارزی میگذرد. در این مسیر باید در چند بخش به کنترل مصارف پرداخت. مسیر دوم افزایش منابع ریالی است که برای آن هم راهکارهایی پیشبینی شده است.
هزینههای ارزی چگونه کاهش مییابد؟
معاون وزیر اقتصاد اعلام کرده است که در سال 97 و با وجود التهابات ارزی، بیش از 44 میلیارد دلار ارز حاصل از صادرات غیرنفتی از کشور خارج شده که 30 میلیارد دلار آن نه به صورت کالا و نه در هیچ قالب دیگری وارد نشده است. این رقم سنگین به تنهایی میتواند توازن اقتصاد کشور را بر هم بزند. گفته میشود 75 درصد ارز صادراتی دست دولتیهاست و دولت میتواند با نظارت بر زیرمجموعههای خود مانع خروج این میزان سرمایه از کشور شود. یکی از راههای جلوگیری از مصارف ارزی، کنترل خروج سرمایه است که در دو سال اخیر افزایش قابل توجهی پیدا کرده است.
یکی دیگر از مصارف ارزی مهم، سفرهای خارجی است. در سال 1396 که آغاز روند صعودی قیمت دلار بود، برخی اقتصاددانان پیشنهاد دادند که بلافاصله پرداخت ارز مسافرتی متوقف شود و در سفرهای خارجی محدودیتهایی گذاشته شود. افزایش سهبرابری عوارض خروج از کشور در بودجه سال 97 با هدف کاهش سفرهای خارجی و کنترل خروج ارز از کشور صورت گرفت. در سال 97 معادل 7 میلیون و 200 هزار نفر گردشگر از ایران به کشورهای دیگر رفتهاند. در سال 96 این میزان معادل 10 میلیون و 500 هزار نفر بوده است. به گفته مهرداد لاهوتی، عضو فراکسیون گردشگری مجلس، سالانه 30 میلیارد دلار ارز از این طریق از کشور خارج میشود در حالی که محمد محب خدایی معاون گردشگری وقت سازمان وزارت میراث فرهنگی و گردشگری، میزان ارز مصرفی توسط مسافران ورودی در ایران را سالانه 4 میلیارد دلار اعلام کرد. این عدم توازن ارزی به معنی خروج ارز از کشور است که در شرایط تحریم و فشارهای اقتصادی قابل کنترل است. ایجاد محدودیت در سفرهای خارجی از سوی برخی اقتصاددانان پیشنهاد شده است چراکه معتقدند نمیتوان در شرایط جنگ اقتصادی با آمریکا، سیاستها را بر مبنای شرایط عادی تنظیم کرد و حتی سفرهای خارجی را نیز کنار نگذاشت.
یکی از سرفصلهای مهم خروج ارز از کشور که در آمارهای رسمی نیز جایی ندارد، واردات قاچاق است. هرچند که در سالهای اخیر برخی سیاستهای کنترلی به کاهش قاچاق انجامیده است و افزای نرخ ارز نیز صرفه قاچاق وارداتی را کاهش داده است اما همچنان بخش زیادی از خروج ارز با قاچاق اتفاق میافتد. به گفته مسئولان دولتی، قاچاق کالا از 25 میلیارد دلار در سال 92 به 13 میلیارد دلار در سال 96 رسیده است. قاچاق کالا از یک طرف درآمدهای گمرکی و مالیاتی دولت را کاهش میدهد و از طرف دیگر سبب خروج میزان زیادی ارز میشود.
در شرایط جنگ اقتصادی نمیتوان درهای کشور را به روی واردات گشود. همانطور که تحریمهایی در بخش کالاهای مورد نیاز اعمال میشود، باید برای واردات کالاهای غیرضروری نیز برنامهریزی کرد و محدودیتهایی را اعمال کرد. ریچارد نفیو که به معمار تحریمهای ایران در دوره باراک اوباما مشهور بود، در کتاب خاطرات خود نکتهای در مورد سیاستهای تحریم علیه ایران نوشته است که نشان میدهد در مقابل جنگ تحمیلی و تحریمی علیه ایران نمیتوان بدون برنامه عمل کرد. او گفته است که با مطالعه بر روی جامعه ایران، نوعی از تحریم را علیه ایران اعمال کردهاند که بر اساس آن در کنار کاهش صادرات، واردات کالاهای ضروری برای ایران دشوار شود و از سوی دیگر ورود کالاهای لوکس و غیرضروری با مانعی همراه نباشد تا جامعه ایران به سوی دوقطبی شدن و نارضایتی پیش برود. این نوع سیاستگذاری از سوی تحریمکنندگان اقتصاد ایران نشان میدهد که ایران باید با هوشمندی مسیر واردات کالاهای غیرضروري را که ارزبری بالایی دارد و جامعه را به چالش میکشد، محدود سازد.
گزارش اتاق بازرگانی مشهد نشان میدهد بین سالهای ۱۳۵۲ تا ۱۳۹۶ در مجموع 1713 میلیارد و ۶۰۶ میلیون دلار بابت واردات کالا و خدمات از کشور خارج شده است. همچنین فقط در سال 1397 معادل 42 میلیارد دلار کالا وارد کشور شده است. بررسیها نشان دادهاند که خروج این حجم عظیم از منابع ارزی نتوانسته است دستاورد چندانی برای اقتصاد ایران داشته باشد. وجود یک برنامه، تفکر و استراتژی مشخص برای برخورد، نظارت و هدایت مقوله واردات در راستای توسعه صنعتی شاید بتواند این بخش مهم از اقتصاد را اصلاح کند.
منابع و مصارف ریالی
مهمترین نقطه امید بودجههای سنواتی به اصلاح روش مالیاتستانی معطوف است. روسای سازمان امور مالیاتی بارها از فرار مالیاتی و معافیتهای مالیاتی به عنوان بخشهای عدمالنفع بودجه از مالیات سخن می گویند. برخی روایتها نشان میدهد که به میزان 20 درصد درآمدهای فعلی مالیات، فرار مالیاتی وجود دارد و به اندازه 40 درصد درآمدها، معافیت مالیاتی اعمال میشود. این نابرابری موجب شده است که بخشهای شفاف اقتصاد ایران که پرونده مالیاتی دارند، بار اصلی درآمدهای مالیاتی را به دوش بکشند و هر سال در شرایط رونق یا رکود با افزایش پرداختی مالیاتی مواجه شوند تا نیازهای بودجه را تأمین کنند. به همین دلیل است که سرانه پرداخت مالیات در ایران بسیار پایینتر از نمونههای استاندارد است. در حالی که نسبت 20 درصدی برای مالیات به تولید ناخالص داخلی به عنوان نسبت استاندارد شناخته میشود، این نسبت در ایران کمتر از 10 درصد است.
از برنامههای 10گانه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی برای کاهش وابستگی به نفت، 5 مورد به اصلاحات مالیاتی و کسب درآمد از این طریق مربوط میشود. کاهش معافیتهای مالیات بر عملکرد در حوزه صادرات مواد خام و ارزش افزوده پایین، حذف برخی از معافیتهای مالیاتی در سایر بخشها، جلوگیری از فرار مالیاتی با استفاده از تکمیل پایگاه اطلاعاتی سازمان امور مالیاتی، تفکیک حسابهای تجاری و شخصی و نظارت بر تراکنشهای بانکی و اصلاح شیوه مالیاتستانی و همچنین افزایش نرخ برخی از پایههای مالیاتی موجود البته به جز مالیات بر عملکرد بخش تولید و اخذ مالیات از مسکنهای خالی و تلاش برای دریافت بخشی از مطالبات مالیاتی و در آخر معرفی پایههای مالیاتی جدید از موارد مطرحشده است. هرکدام از این موارد در صورت اجرا میتوانند تا 10 هزار میلیارد تومان درآمدزایی برای دولت به همراه داشته باشند که به طور کلی 50 هزار میلیارد تومان خواهد شد.
بنابراین نیمی از بار قطع وابستگی بودجه به نفت بر دوش اصلاح ساختار مالیاتی است. اگر تور مالیاتی گسترده شود، درآمد بیشتری نصیب دولت میشود و فشار مالیاتی کمتری به بخش شفاف اقتصاد ایران میآید.
یکی از راههایی که مرکز پژوهشهای مجلس برای کسب درآمد ریالی بیشتر پیشنهاد کرده است، فروش سهام و داراییهای غیرمنقول دولت است. داراییهای دولت شامل دو گروه داراییهای مالی (سهام شرکتهای دولتی) و اموال غیرمنقول (شامل زمین، ساختمان و...) میشود. دسته اول این داراییها به صورت مستقیم قابل فروش در بورس هستند. ارزش این داراییها 80 هزار میلیارد تومان است. اموال غیرمنقول دولت ارزش بسیار بالاتری دارد ولی درآمدزایی آن هم پیچیدهتر است، با این حال بخشی از آن در سال 1398 میتواند آغاز شود و در سالهای 1399 و 1400 به طور کامل انجام گیرد.
افزایش نرخ ارز در سال 1397، عملاً میزان ارزانفروشی انرژی در ایران را افزایش داده است. قیمت تمامشده حاملهای انرژی با توجه به رشد ارزش دلار در ایران، افزایش یافته است اما نرخ فروش این فرآوردهها ثابت مانده است تا عدمالنفع دولت از این ارزانفروشی رقم قابل توجهی شود. برآورد مرکز پژوهشها نشان میدهد که بیشتر از 600 هزار میلیارد تومان در سال مجموع ارزانفروشی تمامی حاملهای انرژی در ایران است که البته آزادسازی قیمت تمامی آنها امکانپذیر نیست.
اصلاح قیمت انرژی در ایران یکی از موارد بحث برانگیز است و هر بار به دلیل ایجاد نارضایتیهای عمومی، انجام آن به زمان دیگری موکول شده است. شرایط جنگ اقتصادی اما شرایط را برای آغاز این اصلاحات ضروری کرده است. به گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی 50 درصد اصلاح قیمتها در سال 1398 امکانپذیر است و بقیه آن میتواند در سال 1399 انجام شود. درآمدزایی حاصل از این اصلاح قیمتی برای دولت در کمترین حالت، 10 هزار میلیارد تومان سالانه خواهد بود. به خصوص آنکه قیمت انرژی در ایران نسبت به قیمتهای جهانی بسیار بالاتر است و این موضوع به قاچاق سوخت از کشور منجر شده است. تغییر در قیمت انرژی کل اقتصاد را تحت تأثیر نتایج مثبت خود قرار خواهد داد.
فعالان بخش خصوصی بارها نسبت به ریخت و پاشهای دولتی هشدار دادهاند. آنها معتقدند که نوع مدیریت دولتی هزینهبر است و ردیفهای بودجه پر از هزینههای غیرضروري است. در شرایط جنگ اقتصادی کاهش هزینهها نزدیکترین مسیر برای رسیدن به هدف است. تشکیل کمیتههای عملیاتی تخصصی در سازمان برنامه و بودجه، خزانهداری و دیوان محاسبات برای رصد کامل هزینهها و شناسایی ذینفعان در دستگاهها میتواند تا 10 هزار میلیارد تومان صرفهجویی در بودجه را به همراه داشته باشد. در صورت اعمال مدیریت و ردیابی دقیق هزینهها، حتی اگر 5 درصد هزینههای جاری کاهش یابد، 17 هزار میلیارد تومان صرفهجویی خواهد شد. در صورت اجرای بند الف تبصره 21 در بودجه 1398 دولت میتواند هرگونه پرداخت انجامشده از منابع عمومی و اختصاصی را رصد کند و با این اطلاعات سیاستهای مدیریت هزینه را اجرا کند.
دولت برای بودجه سال 99 در حال طرحریزی برنامهای است که میزان وابستگی آن به نفت حداکثر 10 درصد باشد. این طرح 23 برنامه و 4 محور دارد. 11 برنامه آن امسال پیاده میشود و 13 برنامه هم آغاز میشود تا وابستگی به نفت به حداقل برسد. در یک بخش منابع جدیدی به جای نفت معرفی میشود و در بخش دیگر در زمینه هزینهها صرفهجویی خواهد شد.
یارانه نقدی سالانه بیش از 40 هزار میلیارد تومان از بودجه را به خود اختصاص میدهد. قطع کل یارانه نقدی امکانپذیر نیست اما سالها است که دولتها تلاش میکنند یارانه بخش پردرآمد جامعه را حذف کنند تا از این محل صرفهجویی شود. با این وجود نبود شناخت از سطح درآمد دهکها امکان حذف یارانه دهکهای پردرآمد را فراهم نکرده است. چرا که طی هشت سال گذشته سه دولت دهم، یازدهم و دوازدهم در 100 مرحله رقمی بالغ بر ۳۴۰ هزار میلیارد تومان به بیش از ۷۸ میلیون ایرانی اعم از نیازمند و غیرنیازمند پرداخت کردهاند. حذف یک دهک در پرداخت یارانه نقدی برای سال 1398، یک دهک برای سال 1399 و یک دهک برای سال 1400 تا 10 هزار میلیارد تومان صرفهجویی در بودجه برای دولت رقم خواهد زد.