آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری کدام است؟

مدیریت سرزمینی و مخاطرات محیطی

محمدامین خراسانی

فراگیر شدن سیلاب در زمستان سال گذشته و بهار امسال، زنگ خطر مجدد و هشداری کاملاً جدی را برای محیط‌زیست و سرزمین ایران به صدا درآورد و بار دیگر نشان داد که تغییرات و تحولات طبیعی یا مبتنی بر فعالیت‌های انسانی که در دهه اخیر رخ نموده‌اند، می‌توانند در صورت عدم پذیرش و توجه جدی از سوی جامعه و مدیران کلان، تخریب‌هایی عظیم با پیامدهای مزمن و فرساینده توان مردم و حاکمیت را به همراه داشته باشند. یقیناً در یک مقاله نمی‌توان همه ابعاد و زمینه‌های شکل‌گیری چنین شرایطی را موشکافی و تحلیل کرد، اما می‌کوشم تا بر اساس یک طبقه‌بندی قابل‌قبول، موضوع و مسئله تخریب محیط‌زیست و پیامدهای وحشتناک آن را ‌که موجبات فجایعی مانند سیلاب‌های اخیر را فراهم کردند، موردتوجه قرار دهم. بر این اساس، عوامل مؤثر را در سطح نظام برنامه‌ریزی کشور و برنامه‌ریزی حفاظت و بهره‌برداری از محیط‌زیست و منابع طبیعی تقسیم می‌‌کنم:

الف- عوامل واقع در سطح نظام برنامه‌ریزی کشور

1. برنامه‌ریزی به‌عنوان فعالیتی فنی و فعالیتی سیاسی- سیاستی: فرهنگ ساختار و نظام برنامه‌ریزی در کشور ما هنوز در جایگاهی قرار نگرفته که به این باور رسیده باشد که برنامه‌ریزی، هم امری فنی و نیازمند بهره‌گیری از روش‌ها و مدل‌ها و تکنیک‌های متعارف برای رسیدن به تصمیمات درست است، و البته هم امری متأثر از سیاست‌های کلان نظام سیاسی است. نادیده گرفتن هریک از این دو بعد به معنای تاکید بیش‌ازحد و غیرمنطقی بر بعد دیگر است. طرفه این‌که بسیاری از سیاست‌گذاران به دنبال توجیه تصمیم‌های گرفته‌شده توسط سیاستمداران به‌وسیله دانش فنی و مهندسی یا نادیده گرفتن یافته‌ها و تذکرات مهندسان هستند و در مقابل، بسیاری از مهندسان هم بدون توجه به زمینه‌های سیاسی و سیاستی مؤثر بر نتایج و خروجی‌های مطالعات، پروژه‌ها را تعریف و تحلیل می‌کنند.
2. عدم توجه به اندوخته علمی فراوان کشور در نظام تصمیم‌گیری خصوصاً در سطوح منطقه‌ای و محلی: متأسفانه علی‌رغم فعالیت تعداد فراوانی از محققان علوم محیطی در سطح دانشگاه‌ها، مؤسسات تحقیقاتی و حتی بخش خصوصی و سمن‌ها در سطح کشور، یافته‌های علمی همچنان از وزن بالایی در تصمیمات حوزه محیط‌زیست برخوردار نیستند و خصوصاً در سطوح منطقه‌ای و محلی موردتوجه قرار نمی‌گیرند. مدیران سطوح کلان و میانی هم که تا حدودی بر اهمیت علمی بودن فرایندها تاکید می‌کنند، خود مشتری تولیدات علمی داخل کشور نیستند و در عمل آن را مبنا و محور تصمیمات خود قرار نمی‌دهند.
3. تلاش اندک و بی‌تحرکی دانشگاهیان و پژوهشگران برای جا انداختن علم در نظام برنامه‌ریزی: عدم شکل‌گیری رابطه ارگانیک بین دانشگاه‌ها و نظام برنامه‌ریزی کشور - خصوصاً وزارت‌خانه‌های مرتبط با موضوعات محیط‌زیست- هم از اهم عوامل مؤثر بر ضعف علمی و فنی تصمیمات مرتبط با محیط‌زیست در کشور است. البته که احساس بی‌نیازی وزارت‌خانه‌ها از دانشگاه‌ها در شکل‌گیری این وضعیت بسیار مؤثر است و صرفاً نمی‌توان به میزان تلاش و انگیزه دانشگاهیان تاکید کرد، زیرا تأسیس مؤسسات پژوهشی توسط غالب وزارت‌خانه‌ها باعث انجام پژوهش‌های موردنیاز توسط این نهادها شده که البته نتایج غالب این طرح‌ها هم در اختیار عموم قرار نمی‌گیرد و حتی امکان بهره‌برداری یا راستی‌آزمایی نتایج این پژوهش‌ها حتی برای دانشگاهیان هم تا حدود زیادی سخت یا غیرممکن می‌نماید.
4. اولویت درست انجام دادن کارها (کارآیی) نسبت به انجام دادن کارهای درست (اثربخشی) به دلیل فقدان نگاه راهبردی: بخش عمده توان و انرژی متخصصان در کشور صرف انجام کارها و امور به‌درستی و به حداکثر کیفیت و مطلوبیت می‌شود و غفلت مهمی از انجام دادن کارهای درست و به عبارتی اثربخشی و همسویی با اهداف کلان در سطح پروژه در کشور مشاهده می‌شود. پروژه‌زدگی باعث شده است تا صرف انجام طرح‌های دقیق و دارای توجیه اقتصادی و فنی بر نگاه راهبردی به حفاظت و بهره‌برداری از محیط‌زیست ارجحیت پیدا کند.

 

ب- عوامل واقع در سطح برنامه‌ریزی حفاظت و بهره‌برداری از محیط‌زیست و منابع طبیعی

1. کنار گذاشته شدن بینش تاریخی و دانش بومی: جای تأسف دارد که بخش مهمی از دانش بومی اقلیم‌ها و فرهنگ‌ها و اقوام ایرانی در حال زایل و فراموش‌شدن است. بنا بر این نیست که تمامی فرایندها و رفتارهای محیط‌زیستی پیشینیان را عیناً تقلید یا شبیه‌سازی کنیم، اما قدر مسلم این است که دانش بومی متأثر از بینش تاریخی مردمان این سرزمین شکل‌ گرفته، تطابق بلندمدت با شرایط متغیر محیطی را شکل داده و مدل‌سازی این تطابق می‌تواند راهنمای خوبی برای اتخاذ راهبردهای مواجهه با شرایط متغیری باشد که در اقلیم این سرزمین تکرار شده است. عدم توجه به جغرافیای تاریخی ایران در بین دانشگاهیان و پژوهشگران نیز مزید بر علت شده است تا اهمیت و وزن این موضوع از سوی مردم و مدیران به‌خوبی درک نشود.
2. عدم برنامه‌ریزی در سطح حوضه آبریز: نظام برنامه‌ریزی سرزمینی ایران منطبق با تقسیمات کشوری (تقسیمات سیاسی) شکل‌گرفته است که - البته به نادرست- تطابق بهینه‌ای با شرایط جغرافیای طبیعی و انسانی کشور ندارد. درحالی‌که در رابطه با موضوعات مرتبط با محیط‌زیست و به‌طور ویژه در رابطه با آب، حوضه آبریز، مقیاس جغرافیایی بهینه برای برنامه‌ریزی و مدیریت منابع محسوب می‌شود. منطقه‌ای که رواناب‌های سطحی آن در یک مسیر مشخص حرکت کنند و در یک نقطه متمرکز شوند، حوضه آبریز نام دارد. واقع‌شدن حوضه‌های آبریز در استان‌های مختلف باعث عدم شکل‌گیری مدیریت واحد بر منابع آبی واحد، و سبب می‌شود سیاست‌های مختلف و متعدد برای یک منبع اعمال شود. حوضه آبریز به‌عنوان مناسب‌ترین واحد اعمال مدیریت منابع آبی فاقد وزن مقبول در فرایند مدیریت منابع آبی در کشور است.
3. آب به‌عنوان مقوله‌ای هم اجتماعی و هم فنی: تاکید بر ابعاد فنی و تکنیکی مدیریت منابع آبی در چند دهه گذشته و کنار گذاشته شدن جوامع محلی از این فرایند باعث شد تا در دهه اخیر، تاکید بر ابعاد اجتماعی مدیریت آب و به عبارتی اولویت مدیریت مصرف بر مدیریت تأمین آب مورد تاکید فراوان قرار گیرد و حتی برخی موارد کار تا جایی پیش می‌رفت که اهمیت دانش فنی و مهندسی منابع آب و صلاحیت بدنه فنی و تخصصی مدیران این بخش زیر سؤال رفت. با این شرایط، ضروری است که بر وزن متناسب ابعاد فنی و اجتماعی مدیریت منابع آبی در شرایط مختلف و وجوب و لزوم فعالیت و هم‌زمانی این دو زمینه دقت و تاکید کنیم. برخورد سیاسی و غیرتخصصی با مدیریت منابع آبی و گروکشی آب برای تحقق اهداف سیاسی، زمینه‌ساز تداوم سوء مدیریت تأمین، توزیع و مصرف آب خواهد بود. سیلاب‌های اخیر نشان داد که به کنار نهادن سدسازی به‌یک‌باره، در بستر جغرافیایی ایران همان اندازه می‌تواند آسیب‌زا باشد که حمایت‌های متعصبانه از آن در گذشته، حال و آینده خطرآفرین است.
4. رفتارشناسی محیط، مدیران و مردم: برای به سامان رساندن شرایط محیط‌زیست در کشور، نیازمند شناخت و تحلیل سه گروه رفتار هستیم. گروه اول، شناخت و تحلیل رفتار محیط است. مدیران و مردم به‌طورکلی از دانش و آگاهی کافی از رفتار محیط، متناسب با زندگی در شرایط جغرافیایی سرزمین ایران با همه پیچیدگی‌ها و تحولاتش برخوردار نیستند و کنار نهادن بینش تاریخی از سوی هم مدیران و هم مردم، بر شدت این ناآگاهی افزوده است. گروه دوم، شناخت و تحلیل رفتار مدیران است. به باور نگارنده، ما به‌شدت نیازمند مستندسازی تجارب مدیران در سطوح میانی و کلان هستیم تا بتوانیم محتوای تجارب ایشان را در جهت شناخت و تحلیل رفتارهایشان موردمطالعه قرار دهیم. علم به رفتارهای مدیران گذشته در مواجهه با شرایط متغیر سرزمین می‌تواند راهنمای خوبی برای اتخاذ تصمیمات درست‌تر و واقع‌بینانه‌تر در آینده باشد. گروه سوم، رفتارشناسی مردم و جامعه است. تحولات رفتاری مردم در مواجهه با محیط‌زیست، بیش از هر چیز متأثر از روندهای شکل‌گرفته یا در حال نضج‌یابی در حوزه سبک زندگی است. فاصله گرفتن تدریجی جامعه - خواسته یا ناخواسته- از محیط طبیعی، موجب شده تا کمیت و کیفیت رفتارهای مبتنی بر منافع محیط‌زیست به‌شدت دچار تغییر و رفتارهای غیرقابل‌پیش‌بینی در این رابطه از سوی مردم رایج شود.
5. عدم دقت و تمرکز بر روندها و تغییرات کلان محیطی در بین مدیران و دانشگاهیان: تمرکز بر روندپژوهی و شناخت زمان‌بندی تغییرات محیطی یکی از زمینه‌های پژوهشی مهمی است که قدرت پیش‌بینی و پیشگیری فراوانی را در اختیار متخصصان و برنامه‌ریزان قرار می‌دهد و در کشورهای توسعه‌یافته، بودجه پژوهشی فراوانی را به خود اختصاص می‌دهد. جایگاه تحقیقات روندپژوهی در تحقیقات محیطی ایران مطلوب و مؤثر نیست.
6. ضعف مفرط آموزش‌های شهروندی محیط‌زیستی، فرهنگی و نظیر این‌ها: آموزش مباحث مرتبط با محیط‌زیست به‌تازگی در نظام آموزش رسمی کشور ما و با تأخیر فراوان جایی برای خود پیدا کرده و البته که در این زمینه، آموزش‌های غیررسمی توسط سمن‌ها از سابقه و اثر بیشتری برخوردار بوده است. بااین‌وجود، کمیت و کیفیت این آموزش‌ها چه در قالب آموزش‌های رسمی و چه غیررسمی با وضعیت مطلوب فاصله بسیاری دارد. اوضاع بهداشت محیطی و آلودگی بصری در فضاهای گردشگری ما به‌خوبی نشان‌دهنده این ضعف فاحش آموزشی و فرهنگی هستند و البته که فقدان رسانه‌های مؤثر تخصصی در حوزه محیط‌زیست و ترویج فرهنگی در حوزه رفتارهای محیط‌زیستی، موجب تشدید این شرایط شده است. اطلاع‌رسانی دیرهنگام رسانه‌ای در هنگامه سیلاب‌های اخیر و آموزش‌های پراکنده، غیرمنسجم و بعضاً عجولانه، نشانه‌ای از فقدان راهبرد کلان آموزش محیط‌زیست در کشور ما است و هنوز - حداقل برای نگارنده- مأموریت سازمان حفاظت محیط‌زیست و نقش‌آفرینی آن در این رابطه در هاله‌ای از ابهام و سؤالات فراوان قرار دارد.
7. محدود شدن مدیریت مخاطره از جنبه نظری و عملی به حین و پس از مخاطره: چندی است که در کشور ما همگام با ادبیات جهانی و روندهای دانشی معاصر، مفاهیمی مانند تاب‌آوری در ادبیات مدیریت بحران جولان می‌دهند. تاب‌آوری به معنای ارتقای توان جوامع برای تاب آوردن در برابر پیامدهای مخرب حوادث و مخاطرات و یا ایجاد شرایط بهینه با توجه به تغییرات شکل‌گرفته در محیط در دوران پسامخاطره، از اهم اهداف هر سازمان متولی مدیریت بحران در هر سرزمینی - و البته در کشوری با ویژگی‌های جغرافیایی ایران به‌طریق‌اولی - است. اما نباید این نکته مهم را از نظر دور داشت که باید بر اهمیت پیشگیری، بیشتر و پیش‌تر از تاب‌آوری تاکید کرد. به عبارتی باید مدیریت مخاطرات محیطی را بر مدیریت بحران‌های محیطی ارجح دانست. راهبرد کلان سازمان مدیریت بحران که البته از تشکیل آن در کشور حدود یک دهه بیشتر نمی‌گذرد و وزن چندانی در معادلات مدیریت کلان محیط‌زیست به دست نیاورده است، چندان مشخص نبوده و نیست.
8. نگاه به پروژه‌های آبی به‌عنوان پروژه‌های درآمدزا به دلیل عدم تشکیل بازار آب در کشور و عدم درآمدزایی مستقیم آب: به دلیل عدم تشکیل بازارهای آب در سطح کشور که البته به دلیل ویژگی‌های بارشی ایران امری بسیار مهم و مؤثر در مدیریت تأمین و مصرف آب محسوب می‌شود، نوعی نگاه درآمدزایی به پروژه‌های آبی در کشور وجود دارد. این نگاه نادرست به برنامه‌ها و طرح‌هایی که باید هم‌وزن با تأمین منافع اقتصادی جوامع در سطح منطقه‌ای و محلی به فکر تأمین منافع محیط‌زیست هم باشند، به‌عنوان زمینه درآمدزایی برای متخصصان فعالیت‌های عمرانی، بستر شکل‌گیری آسیب‌های محیطی و رانت‌های اقتصادی را فراهم کرده است.

عدم بهره‌گیری از تجارب سایر کشورها در مدیریت سیلاب‌ها در شرایط بحرانی: ایران به دلیل ویژگی خشکی و گرما در اقلیم خود، تجربه سیل‌های مخرب فراوانی را ندارد که البته با توجه به تمرکز اخیر بارش‌ها در فصل بهار می‌توان انتظار داشت که تعداد بیشتری از این پدیده را تجربه کند. لذا لزوم بهره‌گیری از تجارب کشورهای دارای اقلیم‌های اقیانوسی که دانش بیشتری درزمینه مدیریت سیل دارند از ضرورت بالایی برخوردار است و به‌جا است که دانشگاه‌ها و سازمان‌های متولی مدیریت بحران در انتقال این دانش و تجربه، زمان و توان بیشتری صرف کنند.

*آینده نگر