صندوق توسعه ملی در راستای اهدافش حرکت میکند؟
فرهاد فزونی
در ايران تفكر مربوط به بهرهبرداري مناسب از منابع پايانپذير و ثروتهاي بيننسلي سابقه ديرينه دارد و اين موضوع اولين بار در قوانين بودجه سالهاي 1308 و 1309 «حساب ذخیره مملکتی» كه عوايد نفت جنوب در آن واريز ميشد، مورد توجه قرار گرفت و مطابق آن بين درآمدهاي نفتي و ساير درآمدهاي دولت نظير ماليات و عوارض تفكيك ايجاد شد و برداشت از این حساب فقط با مصوبه مجلس مقدور بود. این رویه در سال 1320 به بهانه شرایط جنگی تا سالها به فراموشی سپرده شد. سازمان برنامه و شورای عالی و هیأت نظارت که در سال 1327 با هدف جدا کردن درآمدهای نفتی از ساختار مالی دولت بهطور قانونی تشکیل شد، عملاً با مقاومت دولتهای پس از کودتای 28 مرداد 1332 نتوانست به رسالت خود عمل کند و در برنامه سوم عمرانی سال 1341 با انتقال مسئولیتِ سازمان برنامه و هیأت عالی برنامه به نخستوزیر، وابستگی دولت به درآمدهای نفتی زیاد شد و در برنامه پنجم عمرانی سال 1353 با اعمال نظر شاه مبنی بر حذف دو شورای فوق و تشکیل شورای اقتصاد، دست دولت بهطور کامل در تاراج درآمدهای نفتی باز شد. از اين تجربه ايران در سالهاي بعد، كشورهاي ديگر استفاده كردند و صندوقهاي نفتي تأسيس كردند كه كويت (در سال 1960)، صندوق ذخاير دائمي آلاسكا (در سال 1976) و ... از جمله آنهاست.
تفكر مربوط به رهايي از وابستگي به درآمدهاي نفتي، از همان روزهاي ابتدايي انقلاب مطرح شد و بر همین اساس در اصل 45 قانون اساسی آمده است که منابع نفت و گاز جزو انفال و ثروتهای عمومی به شمار میرود و در اختیار حکومت اسلامی است تا مطابق مصالح عامه نسبت به آنها عمل شود و تفصیل و ترتیب استفاده از آن را قانون تعیین میکند. بهرغم طرح چنین موضوعاتی، تنها اقدام در محدود کردن درآمدهای نفتی در بودجههای دولت، تشکیل حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم به موجب مفاد ماده(60) و مطابق ماده(1) قانون برنامه چهارم توسعه به منظور، تبدیل داراییهای حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیتهای تولیدی و سرمایهگذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرحهای تولیدی و کارآفرینی بخش غیردولتی ایجاد شد .در مصوبه تأکید شده استفاده از این حساب برای مصارف بودجه صرفاً در صورت کاهش عواید ارزی حاصل از نفت مجاز است. پس از این نیز در سیاستهای کلی برنامههای توسعه پنجساله پنجم و ششم توسعه و قوانین مربوط به آنها و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه بر استمرار و دائمی بودن صندوق توسعه ملی که منابع آن، منابع حاصل از صادرات نفت خام و ... در نظر گرفته شد، تأکید شد. اما آیا این صندوق به اهدافش رسیده است؟
بررسيها حكايت از اين واقعيت دارد كه عملكرد حساب ذخيره ارزي در دسترسی به اهدافش كه همانا ايجاد ثبات در ميزان درآمدهاي ارزي و ريالي حاصل از صادرات نفت خام و تبديل دارايي حاصل از فروش نفت به ديگر انواع ذخاير و سرمايهگذاري بود، عملاً با شكست مواجه شد و از سال 1379 تا سال 1388 بيش از 160 ميليارد دلار به اين حساب واريز شد كه فقط 16 ميليارد دلار (يعني 10 درصد) آن به بخش غيردولتي تخصيص يافت كه 50 درصد از اقساط سررسيد شده آن در سال 1388 معوق شده بود و بقيه آن با مجوز مجلس شوراي اسلامي توسط دولت مصرف شد. اين شيوه عملكرد حساب ذخيره ارزي بيانكننده ناتواني اين حساب در مهار اميال سياستگذاران براي بهرهبرداري مناسب از درآمدهاي حاصل از منابع بيننسلي است.
در لايحه برنامه پنجم توسعه بنا شد حساب ذخيره ارزي به صندوق توسعه ملي تبديل شود. در نهايت مقرر شد حساب مذكور با شرح وظايفي محدودتر به كار خود ادامه دهد و صندوق توسعه ملي نيز با تمركز بر تغيير نگاه به نفت و گاز و درآمدهاي حاصل از آن، از منبع تأمين بودجه عمومي به منابع و سرمايههاي زاينده اقتصادي و واريز ساليانه درصدي از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآوردههاي نفتي به حساب اين صندوق، تشكيل شد. مطابق قانون، سهم صندوق توسعه ملي از منابع نفتي با 20 درصد از سال 1390آغاز و مقرر شد در سالهاي برنامه پنجم، ساليانه 3 درصد به آن اضافه شود و براين اساس در سال 1393 به 29 درصد رسيد. در سالهاي 1394 و 1395 بهدليل كاهش شديد قيمت نفت خام و بروز مشكلات در تأمين منابع عمومي بودجه، اين سهم به 20 درصد كاهش يافت. سهم صندوق توسعه ملي مطابق قانون برنامه ششم در سال 1396 به 30 درصد افزايش يافت و قرار شد در سالهاي برنامه ششم، ساليانه 2 درصد به اين رقم اضافه شود و سهم صندوق در سال 1397 به 32 رسيد.
مطابق درصدهاي ذكر شده، سهم صندوق توسعه ملي از درآمدهاي نفتي در سالهاي 1391، 1392، 1393، 1394، 1395، 1396 و سال 1397 به ترتيب 18.7، 11.45، 14.68، 5.17، 6.54، 14.58 و 16.2 ميليارد دلار محاسبه شده است. صندوق توسعه ملي كه با هدف تبديل ثروت زيرزميني به ثروتي مولد و پايدار تشكيل شد، نبايد بيش از 20 درصد منابع صندوق براي پرداخت تسهيلات به بخش عمومي غيردولتي اختصاص يابد. اما محاسبات نشان ميدهد تا شش ماهه اول سال 1396 در مجموع 39 درصد از منابع صندوق به بخش عمومي غيردولتي اختصاص داده شده است. بخش خصوصي به منظور بهرهبرداري از منابع صندوق با تنگناهها و محدوديتهايي مواجه است. بوروكراسي طولاني و دست و پاگير، ناهماهنگي بين صندوق توسعه و بانكهاي عامل و ... مواجه است.
اين واقعیتها گویای قانونگریزی سیاستگذاران در بهرهبرداری یا تخصیص منابع صندوقي است که با هدف کاهش وابستگی اقتصاد به نفت و یا تأمین منابع مورد نیاز برای سرمایهگذاری بخش خصوصی با هدف تبدیل درآمدهای حاصل از نفت و گاز به ثروتهای زاینده است كه متأسفانه به نتیجه نرسیده. در اين ميان اتخاذ تصميماتي كه بعضاً با اهداف و روح اساسنامهاي صندوق در تضاد است بايد مورد بازنگري قرار گيرد كه تبديل بخشي از منابع صندوق به ريال براي سرمايهگذاري در برخي از بخشها، از جمله این بازنگریهاست. باركردن تكاليف بودجهاي نظير طرحهاي توليد گوشت و پرواربندي به صندوق مشكل ديگري است كه باعث ميشود صندوق از كاركرد و هدف اصلي خود فاصله بگيرد و استقلال مصارف صندوق از تكاليف بودجهاي و قوانين عادي را دچار خدشه كند. بررسی تجربه کشورهای موفق در بهرهبرداری از منابع حاصل از درآمدهای نفتی براي تأمین منافع نسلهای بعدی حکایت از این واقعیت دارد که ابتدا باید ساختار سازمانی حکومت و دولت مشخص باشد و رفتار مالی آن نیز دقیق و شفاف باشد.
در ایران متأسفانه اندازه و حجمِ دولت گسترده و بزرگ است و دولت عهدهدار وظایف اجتماعی وسیعی است که یارانه آشکار و ضمنی زیادی را براي انجام آنها متحمل میشود و در کنار آن بهدلیل وجود نظام مالیاتستاني ناکارآمد و اختلالزا براي بخش مولد، عدم دريافت ماليات از منابع درآمدزايي نظير زمين و مسكن، مستثنی شدن برخی نهادها از پرداخت مالیات، نبود فرهنگ مالیاتی و ... باعث شد وابستگی بودجه به نفت بالا باشد و در زمانی که کاهش درآمد اتفاق میافتد، دستاندازی به اینگونه درآمدها و منابع ایجاد میشود. به نظر ميآيد تا اصلاحاتي در اين عرصهها اتفاق نيافتد و تغيير نگاه فرهنگي و اقتصادي به نفت و درآمدهاي نفتي در جامعه، حاكميت و دولت بوجود نيايد و روي اصول توسعه تفاهم و توافق حاصل نشود اين صندوق به نتيجه مطلوب نخواهد رسيد.