سیاستهای مالی اثربخش در مدیریت چرخههای تجاری سه ویژگی اساسی را باید داشته باشند. اول، باید بتوانند به سرعت اجرا شوند. تاخیرهای زیادی در فرایند سیاستگذاری وجود دارد. مشاهده شرایط اقتصادی در سطح کلان معمولاً با تاخیر همراه است
محمد وصال/ آینده نگر
مدیریت چرخههای تجاری یا به عبارت دیگر هموارسازی دورههای رونق و رکود از اهداف سیاستگذار است. چرخههای تجاری به بروز نااطمینانی میانجامد و هزینههای تطبیقی را به فعالان اقتصادی تحمیل میکند. از این رو در صورتی که بتوان شدت و زمان چرخهها را کوتاه کرد، میتوان به بهبود شرایط اقتصادی کمک کرد. سیاستگذار با استفاده از سیاستهای پولی و مالی میتواند بر چرخههای تجاری اثر بگذارد. سیاست پولی موضوع این مقاله نیست، اما یکی از مهمترین انواع آن، نرخ پایه اعطای اعتبار به بانکهای تجاری توسط بانک مرکزی است که بر نرخ بهره بازار و عرضه پول اثر میگذارد. سیاستهای مالی با استفاده از ابزارهای بودجهای طراحی میشوند و لذا دو دسته کلی دارند. سیاستهای هزینهای و درآمدی.
در شرایط رکودی دولت میتواند با افزایش هزینهها، به تحریک تقاضا کمک کند. از طرف دیگر دولت میتواند با بازگرداندن بخشی از مالیاتها، درآمد قابل تصرف آحاد اقتصادی را افزایش دهد و تقاضا را تحریک کند.
باتوجه به سرعت عمل و سهولت تغییر نرخ پایه اعطای اعتبار، سیاست پولی سیاستی کمهزینه در مدیریت چرخه تجاری به حساب میآید. اما در شرایطی ممکن است این سیاست کارایی لازم را نداشته باشد. مثلاً در بحران مالی جهانی ۲۰۰۷-۲۰۰۹ عملاً نرخ پایه به مرز پایین خود (صفر) نزدیک شد و امکان افزایش عرضه پول از طریق کاهش نرخ پایه گرفته شد. در این شرایط ممکن است سیاستگذار بخواهد از سیاستهای مالی برای کنترل چرخه استفاده کند. البته این سوال که کدام دسته از سیاستها به صورت موثرتری به تحریک تقاضا و خروج از رکود میانجامد، جوابی ساده ندارد. در عمل بسیاری از کشورهای پیشرفته ترکیبی از سیاستهای پولی و مالی را استفاده میکنند. در این مقاله نقش سیاست مالیاتی به عنوان یکی از انواع سیاستهای مالی برای مدیریت چرخههای تجاری بررسی میشود.
سیاستهای مالی اثربخش در مدیریت چرخههای تجاری سه ویژگی اساسی را باید داشته باشند. اول، باید بتوانند به سرعت اجرا شوند. تاخیرهای زیادی در فرایند سیاستگذاری وجود دارد. مشاهده شرایط اقتصادی در سطح کلان معمولاً با تاخیر همراه است. تایید آنکه واقعاً اقتصاد به رکود رفته است نیز ممکن است چند فصل به طول بینجامد. طراحی و اجرای سیاست مقابله با رکود نیز نیازمند صرف زمان است. این تاخیرها ممکن است به عدم تناسب کامل سیاست اجرا شده با شرایط اقتصاد منجر شود. مثلاً سیاست تحریککننده تقاضا در شرایطی که اقتصاد از رکود خارج شده است، اجرا شود. برخی از سیاستهای مالیاتی میتوانند با سرعت بالایی اجرا شوند. برای مثال دولت امریکا در چند مورد رکود اخیر، اقدام به بازپرداخت مالیاتهای دریافتشده از مردم کرده است. یعنی مبلغی را مستقیماً به حساب افراد واریز کرده است. تحقیقات جذابی که در این زمینه صورت گرفته نشان میدهد که عمده این بازپرداخت مالیاتی در یک بازه نسبتاً کوتاه توسط دریافتکنندگان مصرف میشود (برای نمونه [1]).
دومین ویژگی سیاستهای مالی اثربخش در مدیریت چرخه، هدفمندی است. هدفگیری آحاد اقتصادی که بیشترین واکنش را به سیاست محرک دارند یکی از اصول اولیه طراحی این سیاستهاست. برای مثال فرض کنید بازپرداخت مالیات به افراد ثروتمند انجام شود. احتمالاً به جای مصرف، این بازپرداخت صرف پسانداز (مصرف آینده) میشود و در نتیجه اثر چندانی در افزایش تقاضای دوره فعلی نخواهد داشت. در حالی که اگر بازپرداخت مالیات به افراد کمدرآمد، که احتمالاً از قیود دسترسی به اعتبار یا وجه نقد رنج میبرند، انجام شود، اثر بیشتری روی مصرف دوره فعلی خواهد داشت.
نهایتاً ویژگی سومی که باعث افزایش اثربخشی سیاستهای مدیریت چرخه میشود، موقتی بودن آنهاست. ماهیت چرخههای اقتصادی گذرا بودن آنهاست. پس سیاستی که در یک دوره برای تحریک تقاضا و خروج از رکود طراحی میشود باید پس از خروج از رکود منقضی شود.
پروژههای عمرانی به دلیل زمانبر بودن در طراحی و اجرا عملاً نقش زیادی در مدیریت چرخه تجاری نمیتوانند ایفا کنند. امّا در مقابل کاهش مالیاتها یا پرداختهای انتقالی به افراد میتوانند با سرعت بیشتر، با هدفگیری دقیقتر و به صورت موقتی اجرا شوند. شکل ۱ ترکیب محرکهای مالی اجراشده در منتخبی از کشورهای پیشرفته و در حال توسعه را در پاسخ به بحران مالی ۲۰۰۷-۲۰۰۹ نشان میدهد. بر این اساس مشاهده میشود که سهم مالیاتها و پرداختهای انتقالی در کشورهای پیشرفته به مراتب بیشتر از کشورهای در حال توسعه است. در حالی که پروژههای عمرانی (زیرساخت) در کشورهای در حال توسعه بیشتر به عنوان محرک استفاده شده است. این مطلب برخلاف منطق ترسیمشده در بالا به نظر میرسد. یک توجیه برای این الگو توانایی کشورهای در حال توسعه برای اخذ مالیات است. در شرایطی که مالیات چندانی از شهروندان اخذ نمیشود، آزادی عمل چندانی برای کاهش مالیاتها وجود ندارد. علاوه بر این در شرایط رکودی معمولاً درآمدهای دولت کاهش مییابد و توانایی دولت در کاهش مالیاتها به امکان افزایش بدهی دولت (استقراض در بازار) برمیگردد. توجیه دیگر این مطلب به میزان توجه به رأیدهندگان مربوط است. در کشورهای پیشرفته، یک سیاستمدار خوب با بازپرداخت مالیاتها در شرایط دشوار اقتصادی خود را حامی مردم نشان میدهد. در حالیکه شاید در کشورهای در حال توسعه انجام پروژههای پرطمطراق برای کسب آرای مردم موثرتر باشد.
ظرفیت پایین مالیاتستانی دولت در ایران، دامنه تاثیر سیاستهای مالیاتی برای مدیریت چرخه را محدود میکند. به علاوه از آنجاکه معمولاً دورههای رکود در اقتصاد ایران در اثر افت درآمدهای نفتی حاصل میشوند، کاهش درآمد دولت را نیز با شدت بیشتری در پی دارند. لذا در کشور ما نیاز به درآمد مالیاتی در دوران رکود بیشتر میشود. شکل ۲ ارتباط بین نرخ رشد درآمد مالیاتی حقیقی (اصلاحشده برای تورم) و نرخ رشد تولید ناخالص داخلی حقیقی را نشان میدهد. بر این اساس مشاهده میشود که رابطه نزدیکی بین این دو متغیر برقرار است. در واقع به نظرمیرسد، میزان مالیاتستانی در ایران از ثبات نسبی برخوردار است. بدین معنی که نرخ ثابتی از تولید به عنوان مالیات اخذ شده است و در دوران رکود و رونق عملاً درآمدهای مالیاتی با تولید به صورت تقریباً یک به یک جابهجا میشود.
طبعاً افزایش ظرفیت مالیاتستانی در آینده میتواند کارایی استفاده از آن را در مدیریت چرخه افزایش دهد، اما در شرایط فعلی نیز میتوان نقشی برای ابزارهای موجود مالیاتی درنظر گرفت. به طور مشخص، دو ابزار مالیات بر حقوق و مالیات بر ارزش افزوده، ابزارهای جذابی برای تحریک هدفمند و موقتی تقاضا به نظر میرسند. معاف کردن کارکنان از پرداخت مالیات بر حقوق در شرایط رکود میتواند به افزایش دریافتی کارکنان بنگاه بینجامد. البته وجود آستانه معافیت بالا (در سال ۱۳۹۷ ماهانه 2.3 میلیون تومان) باعث کاهش کارایی این سیاست میشود. به عبارت دقیقتر دولت ایران عملاً مالیات چندانی بر حقوق کارکنان نمیگیرد که بخواهد با آن ابزار به تحریک تقاضا بپردازد. از نظر هدفگیری نیز میتوان مالیات بر حقوق بنگاههای خرد را بخشید یا از آستانه حقوقی به پایین قسمتی از مالیات پرداختی را مسترد کرد. باید دقت داشت که این سیاست به عنوان معافیت یا بازپرداخت شناخته میشود، لذا موقتی است. همانطور که در بالا ذکر شد در امریکا استرداد مالیات بر درآمد به عنوان ابزار متداولی برای تحریک تقاضا در رکود استفاده میشود.
مالیات بر ارزش افزوده، با توجه به آنکه مالیات بر مصرف است، درصورتی که به صورت موقت کاهش یابد میتواند به تحریک موقتی تقاضا بینجامد. نرخ مالیات بر ارزش افزوده در کشور ما هماکنون ۹ درصد است و بر کمتر از نیمی از هزینههای مصرفی خانوارها تعلق میگیرد. تغییر نرخ مالیات بر ارزش افزوده میتواند فوراً انجام شود و دولت میتواند اعلام کند که برای زمانی محدود (مثلاً یک سال) این نرخ را به ۷ درصد کاهش میدهد. این کاهش نرخ در اقلام مصرفی بزرگ (مثل خودرو یا لوازم خانگی) میتواند قابل توجه باشد و به تحریک موقتی تقاضا منجر شود. در بحران مالی ۲۰۰۷-۲۰۰۹ تعدادی از کشورها از جمله انگلستان کاهش نرخ مالیات بر ارزش افزوده در بازه زمانی محدود از پیش تعیینشدهای را اجرا کردند. البته نرخهای موجود در این کشورها بالاتر و پوشش مالیات بر ارزش افزوده گستردهتر بود. اما مطالعات انجامشده حاکی از پاسخ سریع فروشندگان و مصرفکنندگان به این تاخیر نرخ است. در خصوص ایران مطلبی که جلب توجه میکند این است که اگر در شرایط مناسب نرخ و پوشش مالیات بر ارزش افزوده گسترش مییافت، در شرایط رکود دولت میتوانست به صورت موثرتری از این ابزار استفاده کند.
آخرین ابزار مالیاتی که در شرایط رکودی میتواند به آحاد اقتصادی کمک کند، مالیات بر سود شرکتهاست. مالیات بر سود شرکتها در یک نظام مالیاتستانی بهینه سهم اندکی از درآمدهای مالیاتی را به دست میدهد. اما در ایران سهم این مالیات قابل توجه است. لذا حتی میتوان به کاهش دایمی نرخ مالیات بر سود شرکتها در ایران به عنوان یک سیاست مشوق تولید فکر کرد. در شرایط دشواری اقتصادی، قسطبندی مالیات، بخشودگی قسمتی از مالیات و یا اعطای اعتبار مالیاتی برای بنگاههای مقروض میتوانند به عنوان ابزارهایی برای کمک به بنگاههای در معرض تعطیلی درنظر گرفته شوند.
در جمعبندی باید گفت که سیاستهای مالی و مالیاتی میتوانند نقش موثری در مدیریت چرخههای تجاری داشته باشند. اما ضروری است که ظرفیت مناسب مالیاتستانی پیش از رکود ایجاد شده باشد. برای مثال باید مالیات بر درآمد به صورت موثری وجود داشته باشد تا تخفیف یا استرداد قسمتی از مالیات واکنش قابل توجه آحاد اقتصادی را داشته باشد. البته در هر حال، وجود یک قاعده مالی برای بودجه دولت ضروری است تا از ایجاد بیش از حد بدهی و در نتیجه تورم جلوگیری شود، چون به هر حال سیاستهای محرک مالی باعث افزایش هزینهها و کاهش درآمدهای دولت و تشدید عدم توازن بودجه میشوند.
*استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف