چگونه میتوان به درآمد پایدار در شهر رسید؟ دموکراسی، توسعه و برابری سه اصلی است که شهر را به اقتصاد پیشرفت و فضا را به شهر اقتصادی بدل میکند؛ چگونگی حصول این امر را در این مقاله بخوانید.
محمدکریم آسایش، پژوهشگر اجتماعی/ آینده نگر
طبق مصوبه مجلس شورای اسلامی در سال 1362، شهرداریها ملزم شدند که در تأمین منابع خود، خودکفا عمل کنند اما از طرفی دولت نیز موظف شده بود که ظرف شش ماه از تاریخ این مصوبه لایحه جامع درآمدهای پایدار شهرداریها را به مجلس ارائه کند. در سال 1369 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، راه و بابی را گشود که از طریق آن، حصول درآمد شهرداریها به سمت فروش شهر سوق یابد.
این اما در خلأ اتفاق نیفتاد بلکه در بستری از توسعه نامتوازن وقوع یافت که پیش از آن گروه دانشگاه هاروارد در سال 1357 در مورد رشد ناموزون بخش مستغلات نسبت به سایر بخشها هشدار داده بود. این توسعه نامتوازن در شرایط سیاستهای تعدیل ساختاری اقتصادی (دستورکار نئولیبرالی) در سالهای پس از 1368 که مبتنی بر رهاسازی حوزههای مختلف (از جمله حوزههای اجتماعی و شهری) توسط دولت به بهانه کسری بودجه بود، رخ داد. سیاستهایی که به افزایش هزینههای اجتماعی و گسترش نابرابری دامن زد. این دستورکار در شرایط حاکمیت رانت و تشویق بخش مستغلات و فقدان پشتوانههای لازم برای تنوعبخشی درآمدی، به جای شهری شدن سرمایه و ایجاد شهرهای خلاق، به شهری شدن رانت و خلق شهرهای سیاهچاله و کژدیسه انجامید.
از عوامل مؤثر و مشدد بر حاکمیت رانت و فقدان پشتوانههای لازم برای تنوعبخشی درآمدی، فقدان دموکراسی شهری بوده است. جرح و تعدیلهای قانون شوراها که از آن میتوان به سلاخی اصول شوراها در قانون اساسی یاد کرد، موجب شد که شوراها اختیار لازم را جهت وضع عوارض و مالیات شهری و هزینهکرد آن نداشته باشند. رویکرد تمرکزگرا در قانونگذاری در ایران موجب شد که هم وضع عوارض جدید و هم توزیع آن، در ید اختیار وزارت کشور قرار گیرد. با آنکه طبق قانون شوراها، شوراها اختیار وضع عوارض را دارند اما این عوارض میتواند توسط وزارت کشور ملغا شود. تمرکزگرایی در توزیع نیز همواره به سمت متمرکزسازی وجوه و توزیع آن توسط وزارت کشور میل کرده است که اوج آن را در برنامه ششم توسعه شاهد بودهایم.
در خصوص درآمدهای پایدار گفتنی است آن بخش از درآمد شهرداریها را که از طریق شهرفروشی حاصل میشود نمیتوان با درآمد حاصل از نفت مقایسه کرد و ناپایدار نامید بلکه بایست آن را درآمد نامشروع خواند. نقض قانون، نقض حقوق شهروندی، فروش آینده و تخریب گذشته، صرفاً مسئله ناپایایی مالی درآمد نیست بلکه دامنهای از تخلف تا جرم را دربر میگیرد.
در شرایط حاکمیت رانت و حکمرانی مستغلات بر شهرداریها، تلاشها برای پایداری درآمدی و تنوعبخشی به درآمدهای شهری نیز ناکام ماند. طرح جامع شهر تهران که بر چشمانداز «تهران: شهری هوشمند، دانشپایه و جهانی» تأکید داشت، مجموعهای از طرحهای کار و فعالیت (حدود 150 طرح) را در قالب طرحهای موضعی و موضوعی تعریف کرد که از جمله میتوان به مرکز صنایع و فناوریهای نوین حکیمیه، مرکز تجارت جهانی، محور کار و فعالیت شوش ـ بعثت، و مرکز فعالیتهای نوین شهر تهران (شمال محور انقلاب) اشاره کرد.
رشد بخشهای مولد اقتصادی ناشی از اجرای این طرحها میتوانست حاکمیت رانت را تضعیف و ناموزونی توسعه را تعدیل کند و به شکلگیری شهرهایی خلاق بینجامد، اما تحقق این طرحها و منتج شدن شهرهای خلاق از آنها و فائق شدن بر ناموزونی توسعه نیازمند تدابیری مکمل نیز بود، زیرا توسعه امری پروژهای نیست بلکه پدیدهای فرآیندی- نهادی است. بدون فرآیندهای پیونددهنده و بدون نهادسازی لازم برای توسعه نمیتوان تحققپذیری مناسبی را چه به صورت کمی و چه کیفی شاهد بود، حتی در صورت تحقق پروژهها، شاهد پروژههایی گسیخته و رشدهایی گسیخته خواهیم بود.
در واقع مسئله اصلی الگو و چارچوب چشماندازی و کار و فعالیت طرح و جامع، فقدان فراگیری اجتماعی است. تحقق این چارچوب میتواند رونق ایجاد کند اما در خصوص ایجاد برابری و بهرهمندی عمومی از آن تردید وجود دارد. چنان که ایدهپرداز شهرهای خلاق، ریچارد فلوریدا، اکنون بر این باور است که شهرهای خلاق براساس الگوی مبتنی بر تکنولوژی و طبقه خلاق و مدل «رخنه به پایین»، شهرهایی نابرابرند و کیفیت زیست مناسبی را برای همگان فراهم نمیسازند. اورسالا گرانت در مقاله «رشد اقتصادی، فقر و حکمروایی شهری» از مجموعه مقالات کتاب «حکمروایی شهری و فقر: فریاد تهیدستان شهری در کشورهای در حال توسعه» نیز این مسئله را به صورت تفصیلی از طریق بررسی شرایط زندگی در شهرهای مختلف با برنامههای رشد اقتصادی مورد مطالعه قرار داده است.
از نظر اورسالا گرانت، رشد اقتصادی شرط لازم برای فقرزدایی هست زیرا مازاد مورد نیاز برای رفع فقر را فراهم میسازد، اما شرط کافی نیست زیرا باید با شرایطی همراه شود که فراگیری اجتماعی را از طریق حکمرانی شهری خوب شامل شود.
از جمله تدابیر مکمل میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
با تحقق این شروط و تدابیر مکمل همراه با برنامههای کار و فعالیت طرح جامع به صورت بازنگریشده و منطبق با شرایط فرآیندسازی و نهادسازی جدید و شرایط محلی تحققپذیری، میتوان انتظار داشت درآمدهای پایدار به بستری از توسعه دموکراتیک و عادلانه منجر شود.