یک نوستالژی تاریخی، یک حسرت و یک افسوس؛این‌ها چکیده سیر تاریخ نهاد شهری در ایران است؛ تاریخ مشروطه با قانون بلدیه اداره شهری ره از ید قدرت بیرون آورد؛ در دوره دولت اصلاحات نهادسازی مورد توجه بود و این همان حسرتی است که با آمد دولت نهم به حاشیه رفت. افسوس کلانشهرها و نهاد شهری در اثر قدرت توتالیتر دچار کژکارکردی شده است؛ این بخشی از گفته‌های کمال اطهاری، کارشناس اقتصاد توسعه است. او شهر و نهاد شهر را می‌شناسد و چگونه‌گی توسعه شهر را نا با درامد پایدار که با اقتصاد توسعه‌یافته می‌بیند.
منبع: آینده نگر
شهرداری‌ها چگونه شهرها را اداره می‌کنند؛ هزینه اداره شهرها از کجا و چگونه تأمینمی‌شود؟
این موضوع به دو دلیل خیلی مهم است؛ اولاً در آستانه تحول شهری و انتخاب شهردار هستیم، از طرفی ما نیاز مبرم داریم که اقتصاد درون‌زا را در کشور شکل دهیم. نقش شهرها و کلانشهرها دراقتصاددرون‌زاو دانش‌پایهحیاتی است. پس از انقلاب مشروطه، شهرداری بخش عمومی اعلام شد؛ این‌یکی از شاهکارهای بزرگ انقلابیون مشروطه به لحاظ قانون گذاری بود؛ آنها شهرداری را از زیر نظر دولت بیرون آورده و به به عنوان بخش عمومی مردم سپردند. برخی از دوستان فکر می‌کنند شهرداری‌ها را باید به دولت برگرداند. این گفته از همان حرف‌های عجیب و غریب است! انقلابیون مشروطه وقتی قانون بلدیه نوشتند، جز وظایف شهرداری‌ها، توسعه اقتصادی شهر را هم آوردند. اما تغییرات بعدی، که تا بعد از انقلاب ادامه یافت، این نقش-توسعه اقتصادی-را از شهرداری‌ها گرفتند و بار دیگر شهرداری را دولتی کردند. در سال 1368 به بعد شهرداری‌ها را خودکفا اعلام کردند امااینمسئله سبب شد تراکم‌فروشی رونق یابد. ما در شهرداری‌ها با نهاد ناقص)(Imperfect Institutions روبه رو هستیم، همین نقص خود را در قالب قوانین و طرح جامع شهری خود را نشان داد. در شورای عالی شهرسازی و معماری برای شهرها به درستی نقش اقتصادی تعریف می‌کنند؛ چون فضای شهری نیازمند تخصیص مناسب فضا برای فعالیت‌های اقتصادی است. شهر به لحاظ اجتماعی و اقتصادی به تقسیم کار نیاز دارد که باید به درستی ساماندهی شود. این طرح‌ها بعد از تصویب در شورایعالی شهرسازی (که مرکب از دستگاه‌های دولتی است) به شهرداری به مثابه قانون ابلاغمی‌شود، ولی نقص کار از اینجا شروع می‌شود که بعد از ابلاغ طرح به شهرداری ارتباط ارگانیک این سازمان با طرح و شهرداری قطع می‌شود یا هیچ ارتباط منطقی بین طرح و بودجه دولتی یا بودجه شهرداری بررسی نمی‌شود. در قانون بلدیه، پیگیری‌هایی را انجمن‌های شهری می‌توانست داشته باشد، آنها شخصیت حقوقی و حق دعوی و دادرسی داشتند. ولی رضاشاه شهرداری را به دولت واگذار کرد. اگرچه نهاد شهرداری و نهاد دولت دو مقوله جداگانه‌ای هستند؛ یکی state است و دیگری public. اما از این زمان دخل و خرج شهرداری را دولت مرکزی تأمین می‌کرد؛ این روال در دوره محمدرضا شاه هم ادامه داشت.
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، الگوی اداره شهرها چگونه شد و قبل از آن چگونه بوده است؟
از زمان رضا شاه تا پایان دوره پهلوی شهرداری‌ها کمابیش جزئی از حکومت مرکزی بود و استقلال نداشت. البته در سال 1348 انجمن شهر تهران تشکیل گشت و از جمله کارهایی که انجام داد وضع عوارض شهری بود. جالب است بدانید که شهردار انتخابی آنها یعنی نیک‌پی به جرم حل نکردن معضل ترافیک، اخذ رشوه فراوان... واگذاری مناقصه‌های دولتی به اشخاص به جهت منافع شخصی، تغییر طرح جامع تهران، ایجاد بازار برای فروش ابزار و ماشینهای خارجی و جلوگیری از بورژوازی ملی و کاهش تولید ملی و ... به اعدام محکوم شد و در تاریخ ۲۲ فروردین ۱۳۵۸ تیرباران گردید. یعنی اموری که اخلاف او گاه با شدت بیشتری به انجام رسانده‌اند!تا سال 1368 شهرداری عمدتاً از دولت بودجه می‌گرفت.بعد از انقلاب اسلامی، 1368 دولت تصمیم می‌گیرد شهرداری کلانشهرها از لحاظ مالی مستقل شوند؛ اما غافل ازین که یک‌شبه نمی‌توان نهاد مستقل شهری ساخت. برای این استقلال مالی دو شرط لازم است: بطور مقدم رشد پایدار اقتصادی که مازاد اقتصادی لازم برای اداره شهر را بدست دهد؛ و مشارکت مردم تا پشتیبان این رشد پایدار گردند. در اینجا هزار نکته باریکتر از مو را ندیده‌اند.منشأ تراکم‌فروشی یا به تعبیری قانون‌فروشی از همین تصمیمعجولانه ناشی شده است. یعنی کژفهمی از علم اقتصاد که به کژکارکردی و کژاندامی شهر انجامید. باید شهر مازاد اقتصادی و رشد پایدار اقتصادی داشته باشد تا به درآمد پایدار شهری برسد، ولی شهرهایغیردموکراتیک و کژکارکرد شده ایران (ابتدا با پول نفت و بعد تراکم فروشی) درهیچ دوره‌ای مازاد اقتصادیکافی نداشته‌اند که به درآمد پایدار برسند. در اینجاست که همه حرف‌های قبلی ما معنادار می‌شود. شهر باید در فعالیت اقتصادی حضور داشته باشد.
چگونه؟
شورای شهر و شهرداری‌ها باید رابطه هم‌افزایی بین اقتصاد محلی و اقتصاد ملی تعریف کند؛ در اینجااقتصاد مورد نظرمن است نه درآمد. من در این چند سال هر چه شنیدم بازآرایی رابطه مالی شهرداری با دولت بود؛ هیچ کس نگفته است بازآرایی اقتصادی شهر و نقش شهرداری با دولت چگونه باشد.
تفاوت این دو چیست؟
ببینید بخش واقعی اقتصادی با بخش مالی اقتصاد فرق دارد. بخش مالی اقتصاد گردش و در تولید و بازتولید اقتصادی تاثیرگذار است. پول و سرمایه را در اقتصاد واقعیسرمایه‌گذاری می‌کنید تا ارزش‌افزوده تولید کند؛ خود پول به تنهایی ارزش نیست؛ اگر سرمایه به سود یا ارزش‌افزوده یا مازاد اقتصاد بدل شود، رشد پایدار اقتصادی ایجاد می‌کند نه اینکه آن را به‌صورت رانت از کشور خارج کنند یا تبدیل به مسکن لوکس، پورشه و مگامال شود.
در این میان شهرداری‌ها باید چه کنند؟
نقش شهرداری این است که شهر باید به درآمد پایدار برسد؛ راه این درآمد پایدار، رشد پایدار اقتصادی است. اما به نظر می‌رسد کسی به اهمیت این مسئله پی نبرده است؛ کلان‌شهر بدون اقتصاد دانش‌پایه نمی‌تواند رشد کند. عده‌ایان زمان این گفته را کهکشانی می‌دانستند و در جواب می‌گفتند ما امروز برای اداره شهر به درآمدی نیاز داریم که آشغال‌های شهر را جمع کند. درنهایت همه «مالیچی» شدند. بخش مالی، سهمی کوچک در اقتصاد دارد. سیستم دولت و قوه مقننه اهمیت اقتصاد پایدار را متوجه نیستند و هنوز نمی‌دانند موضوع شهرداری، موضوع مالی نیست. گویا دولت قدرقدرتی اقتصاد را در دست دار و شهرداری باید آشغالها را جمع کمد، برای کسب درامد هم باید تراکم‌فروشی کند. ما در شطح شهری به لحاظ اقتصادی خلأ قانونی داریم. این خلأ جنبه معرفتی و قانونی دارد.
این خلأ چیست؟
ببینید در خلأ قانونیدولت قدر قدرت نمی‌خواهد در درآمدها با شهرداری شریک شود. این در تشکل هراسی و جغرافیای شهری هم نمود دارد. مثلاً در فردی در نهاد «بازآفرینی»! - با این واژه عیب نهادها را در بافت فرسوده و سکونتگاه غیررسمی می پوشانند-خود را رقیب شهرداری می‌دانند و نمی‌تواند رابطه هم‌افزایی را تعریف کند. در چارچوب بازنگرب طرح جامع مسکن ما گفتیم شهرداری‌ها محل اصلی بازسازی مسکن اجتماعی برای اقشار پایین دست شوند، ولی دولت اجازه این کار را نمی‌دهد. بنیاد مسکن یا وزارت مسکن و شهرسازی برای حفظ بروکراسی خود، حاضر به هیچ تفویض اختیاری نیست. یا شروط تحقق طرح جامع تهران، اگرچه آقای قالیباف به قول و قرارهای خود پشت پا زد، ولی دولت هم همین کار را کرد. وقتی این خلأ وجود دارد، بخش اقتصادی مازاد اقتصادی ندارد. تراکم‌فروشی به همین بهانه همیشه وجود داشته است.
آنها با چه سیاستی برایدرآمد پایدار شهریمی‌رسند؟
سیستم تعریف درآمد شهرداری در هر دوره ناقص است؛ همان زمان که شهرداری به بدنه دولت وابسته بود و هم الآن تعریف نادرستی از درآمد شهری و شهرداری وجود دارد.پول شهرداری را زمانی دولت می‌گرفت و به آنها سهم می‌داد و الآن هم به نوعی اینگونه است. مالیات را دولت جمع آوری می‌کند و لی این درامد مال شهری است. این ردیابی نهادی و مقایسه تطبیقی باید در چارچوب کار قرار گیرد. وابسته به مسیر و وابسته به تاریخ بودن سیستم نهادی فقط واژه نیست، باید این‌ها را دقیق بررسی کنیم. ما در اینجا اقتصاددان توسعه نداریم؛ البته معنای گفته این نیست که من اقصاددان توسعه هستم، بلکه من جهل مرکب ندارم. مسئله اقتصاد شهری رویکرد مکان‌پایه به اقتصاد است و نباید آن را به مالیه تقلیل داد. ولی کسی به این مسئله توجه ندارد. در لایحه مدیریت پایدار اصلاً به این اصل توجه نشده است. این لایحه داعیه فئودالی است که می‌خواهد عادل باشد. شهر محل تولید ثروت است و باید شهرداری‌ها در تولید ثروت دخالت کنند. شهر نباید محل اخذ رانت باشند؛ وظیفه شهرداری فقط وضع عوارض نیست. اما متاسفانه اقتصاددان‌ها و شهرداری ما وارد دوران نوین نشده‌اند؛ اما این فهم را روشنفکران مشروطه ما داشتند. ما الآن نوعی عقب‌گرد داریم. باید در لایحه‌های شهر رویکرد اقتصادی موردتوجه باشد نه رویکرد مالی.
ایرادی که شما به لایحه مدیریت شهری می‌گیرید چیست؟
این لایحه بر مبنای اصول فئودالی است؛ در آن به وضع عوارض به‌عنوان یک اصل توجه شده است، درحالی‌کهاصلاً از اصل اقتصاد توسعه‌یافته خبری نیست. چرا گفته نشده که برپایه چه اقتصادی عوارض وضع شده است؟ شاید همین عوارض ضد اقتصاد دانش‌پایه باشد؟ این لایجه درامد پایدار است نه لایحه اقتصاد پایدار. این‌ها باید پاسخ گویند که چرا به درآمد فکر می‌کنند نه اقتصاد. اگر این رویکرد درست شد دیگر لازم نیست شهردار تهران به کابینه دولت برود (که چرا بقیه کلانشهرها نروند!؟). چون به نهادسازی فکر نمی‌کنند طبق معمول با رویکردیسازمان‌گرا، برای حل مساله می‌خواهند شهردار را به کابین دولت درآورند!
چقدر این تأمیندرآمد با حقوق شهروندی تناسب دارد؟
هیچ تناسبی وجود ندارد چرا که در شکل کنونی حق مردم به توسعه اقتصادی برآورده نمی‌شود؛ شهرداری بایدلایحه‌ای برای داشتن حقبرنامه اقتصادی بدهد.
آیا این توان و حق این پیشنهاد را دارد؟
بله شهرداری می‌تواند پیشنهاد دهد. در دنیا با طرحLED یاLocal Economic Developmentشهرداری‌هاشهرداری سعی می‌کنند طرح اقتصادی را در فضای منطقه‌ایسامان دهند؛ ما همین می‌توانیم به این اصل توجه کنیم. طرح جامع شهری هم چنین امکانی به شهرداری‌ها داده است. من خودم از این طرح دفاع کرده‌ام که تهران شهری دانش‌پایه، هوشمند و جهانی است. همه دستگاه‌ها و سازمان‌ها به این طرح رأیداده‌اند که این طرح در راستای برنامه چهارم توسعه و سیاست کلی نظام است. اما هنوز این طرح را شهرداری‌ها اجرا نکرده‌اند.
چرا؟
برای اینکه دستگاه‌هایی که این طرح را تصویب کرده و به شهرداری ابلاغ کرده‌اند برای خودشان به آنبه‌صورت ارجاعی نگاه می‌کنند. یعنی مرگ خوب است برای همسایه!. طرح جامع به لحاظ نهادی خیلی اهمیت دارد؛ این طرح به‌صورت قانونی به شهرداری ابلاغ می‌شود ولی تصویب‌کننده؛ طرح جامع را به خود ابلاغ نمی‌کند تا مسئولیتی نداشته باشند. در حالی که نماینده‌های دولت در سطح وزیر در شورای عالی شهرسازی و معماری حضور دارند.
اعضا کدام است؟
وزیر راه و شهرسازی، وزارت اقتصاد، وزارت کار، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت دفاع، اطلاعات. درواقعاین‌ها یک هیات دولت در اشل کوچک‌تر هستند. اما همه این اعضا بعد از تصویب طرح در اجرای آن خود را سهیم نمی‌دانند.
سهمی که شهرداری‌ها از عوارض و مالیات می‌گیرد چقدر است؟
9 درصد مالیات بر ارزش‌افزودهاخیراًتصویب‌شده که به شهرداری داده شود؛ بعد از لایحه تجمیع عوارض، این سهم هم به شهرداری داده می‌شود که به سازمان شهرداری‌ها تجمیع می‌شود. نوعی اتوریته هم هست که دولت و وزارت کشوربرای سر جا نشاندن شهرداری از این استفاده می‌کند. درحالی‌که مالیات بر مستغلات و نقل‌وانتقال‌هااساساً مال شهرداری است؛ ولی 9 درصدآن به شهرداری داده می‌شود؛ ولی این سهم باید معکوس باشد.
شهرداری نباید خیابان‌کشی، پل‌سازی، پارک سازی یا مترو سازی را با تراکم‌فروشی انجام دهد، بلکه باید از این منبع درآمدی استفاده کند. اگرچه درهرصورت پول آن را مردم شهر می‌دهد نه دولت. ولی نباید شهر به محل رانت‌جویی تبدیل شود؛ حق مرغوبیت شهر مال شهرداری است اما مالیات آن را دولت می‌گیرد. سیستم نهادی ناقص به این کژ کارکردی اقتصادی و نهادی کمک می‌کند.
حلقه مفقوده چیست؟
ببینید موضوع معرفت ساختن نهاد مسئله کوچکی نیست. یک نظامی یا مهندس نمی‌تواند این معرفت ساخت نهاد را به همین راحتی به دست آورد باید الگوی توسعه وابسته به مسیر باشد. از طرفی در توسعه شهری باید موضوع درآمد پایدار جای خود را به اقتصاد پایدار بدهد. درآمدسازی کار حسابداری است. درآمد پایدار گفتمان اشتباهی است که از زمان رضاشاه در ایران معمول شده است. در دوره مشروطه اقتصاد شهری مطرح بود اما درامد شهری یک گفتمان اشتباه است. در اقتصاد شهری رویکرد مکان پایه مطرح است. چگونه گرفتن مهم نیست، زمینه ایجاد اقتصاد پایدار مهم است. باید اول واژه‌ها را درست استفاده کنیم و به گفتمان سازی درستی انجام شود. شهر به اقتصاد پایدار و پویا نیاز دارد نه درآمد پایدار.
چه دوره‌ای ما توانسته‌ایم به این اصل گفتمانی نزدیک شویم؟
باید مطالعه تطبیقی در این زمینه انجام شود. قانون اساسی مشروطه به قانون بلژیک نزدیک بود، ولی این قانون بعداً تغییر کرد. اما نهادسازی امری وابسته به مسیر است و با تغییر قانون مسیر توسعه هموار نمی‌شود. الآن هم عده‌ای معتقدند که شهرداری به دولت وابسته شود درحالی‌که دنیا معکوس این گفته عمل می‌کند. همه این گفته‌ها اراده‌گرایانه است.
ما زمانی شهرداری را دولتی کرده بویدم؟
بله در عمل و اجرا وابسته به دولت شده بود. ولی عده‌ایمی‌خواستند این را قانونی هم بکنند. ما باید سازمان‌ها را درست کنیم نه اینکه صورت‌مسئله مدیریت شهری را پاک‌کنیم. باید نهادهای توسعه پایدار را برای شهری برپا کنیم. باید شهر را توانمند کرد. این نیاز به برنامه و زمان دارد.
این الزامات نهادسازی چیست؟
به‌جای بردن شهرداری به هیات دولت، اختیاراتی به شهرداری بدهند –در برنامه سوم این اختیارات پیش‌بینی‌شده بود-که شهرداری تبدیل به رشد گاه شود؛ یعنی شهر به محلی برایاستقرار فضایی فعالیت مستقر بدل شود که درنهایتهم‌افزایی داشته باشند. وظیفه شهرداری پاکبانی نیست؛ شهرداری باید رشد گاه باشد. یعنی شهرداری هم پیوندی کار کردی و همپیوندی هم‌افزایی را بینفعالیت اقتصادی شهری برقرار کند، درنتیجه این اقدام هم شهر به توسعه پایدارمی‌رسد و هم اقتصاد شهری توسعه‌یافتهمی‌شود. این‌یک شبه به دست نمی‌آید و نیاز به اصول و سازوکاری دارد که چندین سال انجام آن به طول می‌کشد. باید نهادسازی لازم انجام شود. البته از زمان برنامه سو کم توسعه این مسئله مطرح بود که در دوره بعدی فراموش شد.
چرا؟
دولت توتالیتر بعدی به درآمد پایدار فکر می‌کرد نه اقتصاد توسعه‌یافته. دولت آقای خاتمی با تیم اقتصادی خوب و حضور افرادی چون زنده‌یادحسین عظیمی در مسیر نهادسازی حرکت می‌کرد. اما در دولت بعدی این نهادسازی فراموش شد. مثلاً بدترین سیاست با سکونت‌گاه‌های غیررسمی و اقتصاد شهری رخ داد. طرح جامع شهر تهران یک طرح ملی بود که همه سازمان‌ها قانع شده بود که شهر تهران دانش‌پایه ف هوشمند و جهانی است اما دولت نهم و دهم با دخالت خود می‌خواست 20 درصد به جمعیت شهری اضافه کند تا بخش مسکن رونق یابد. در اینجا نه اقتصاد مطرح است و نه کرامت انسانی. در مسکن مهر هم این رویه را پی گرفت. در این رویه‌های نادرست و علمی هرگز توسعه پایدار شهری ممکن نیست. شهرسازی به نهادسازی نیاز دارد؛ نهادسازی هم وابسته به مسیر است و به زمان. این نعل وارونه زدن است. موضع دانش پایگی تهران فراموش شد.
در این دولت چقدر به بازگشت به مسیر توسعه کمک کرد؟
دولت یازدهم گیج بود، چون اقتصاددان توسعه و شهری نداشت. کسی در دولت اقتصاد فضا (space economy) نمی‌دانست؛ دولت نمی‌دانست درباره اقتصاد شهری و مسکن چه باید بکند. اما هنوز فکر می‌کنم این دولت یازدهم حداقل کاری که کرد این بود که وضعیت را بدتر از قبل نکرد بلکه وضع موجود را حفظ کرد. امیدوارم در دوره بعدی این تغییرات را شاهد باشیم؛ اولین تغییر نهادسازی شهری است. چارچوب را طرح جامع شهر تهران که در سال 1386 تصویبنشان می‌دهد. ما ظرفیت خوبی داریم که باید به این الگوها توجه شود. دولت نهمو دهم و آقای قالیباف به این طرح پشت پا زدند، که این همان جرم نیک‌پی است؛ شهرداری جدید، شورای شهر و دولت دوازدهم این طرح را بازیابی و اجرا کنند. در این طرح دانش‌پایه‌گی اقتصاد تهران موردتوجه است. گفتمان درآمد پایدار شهر تهران را نجات نمی‌دهد؛ راه نجات شهر در گفتمان اقتصاد توسعه‌یافته و دانش‌بنیان است.