سیستم مالیاتبندی صنایع استخراجی در کشور شیلی شفاف، قابل پیشبینی و متعادل است و در محدودهای قرار دارد که برای سرمایهگذاران خارجی قابل فهم و قبول است. مالیات معدن به صورت تصاعدی است، یعنی نرخهای مالیات بالاتر در زمانهایی که سود شرکت بسیار بالا است و بالعکس در مورد بنگاههای کوچک و برخی بنگاههای با اندازه متوسط مالیات بسیار کمتر است.
پدرام سلطانی، نایبرئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران/آینده نگر
منابع طبیعی، منبع عظیم ثروت به حساب ميآیند اما در عین حال به گواه تاریخ، راهبرد کشورهای دارای این منابع در تبدیل این ثروت بالقوه به ثروت بالفعل و همراستا با توسعه پایدار و مستمر چالشی جدی است که بسیاری از کشورها از آن سربلند بیرون نیامدهاند. بدون تردید ایران یکی از کشورهایی است که از این چالش تاکنون سربلند بیرون نیامده است. فرصتهای سوخته و زمان ازدسترفته برای ما باید هشداری باشد در تأمل بیشتر در این باب و اتخاذ یک سیاست صحیح، درس گرفتن از نمونههای موفق و حرکت پایدار در مسیر درست. نگارنده در بررسی سیاستهای دو اقتصاد مهم یعنی چین و اندونزی، که گزارشهای آنها پیشتر منتشر شدهاند، توانست دو الگوی موفق (چین) و نسبتا موفق (اندونزی) را کالبدشکافی و معرفی كند.
در این پژوهش قصد بر آن است که نگاهی به اقتصاد شیلی انداخته شود. شیلی مهمترین توليدكننده و صادرکننده مس در دنیا است که بیش از یکسوم مس دنیا را تولید ميکند و سهم حدود 40 درصدی از کل صادرات مس را در دنیا دارد. کشور شیلی به عنوان اولین و بزرگترین دارنده ذخاير مس در دنیا و اقتصادی متکی بر آن، توانسته است به موفقیتهایی در توسعه اقتصاد خود و مدیریت جریان درآمدی حاصل از این منابع دست یابد اما سیاستهای متخذه در این کشور و قوانین مربوط، منجر به این شدهاند که صنایع مکمل و پاییندست مس در شیلی به وجود نیاید. آنچه در سیاستهای اتخاذشده توسط دولت شیلی طی دو دهه گذشته مشاهده ميشود، اتخاذ سیاستهای مالیاتی هدفمند و مدیریت آیندهنگرانه درآمدهای ناشی از فروش مس از یک سو است که نتایج خوبی به همراه داشته است و عدم اتخاذ سیاستهای تجاری فعالانه از سوی دیگر است که سبب عدم خلق مزیت نسبی دینامیک در صنایع پاییندستی معدنی در شیلی شده است. البته با وجود این نقص در سیاست گذاری شیلی، این کشور با مدیریت مناسب و سازوکارهای مالیاتی توانسته است سطح رفاه مردم را افزایش دهد ولذا از این بابت عملکردی به مراتب بهتر از مدیریت منابع زیرزمینی در کشور ما داشته است.
سیستم مالیاتبندی صنایع استخراجی در کشور شیلی شفاف، قابل پیشبینی و متعادل است و در محدودهای قرار دارد که برای سرمايهگذاران خارجی قابل فهم و قبول است. مالیات معدن به صورت تصاعدی است، یعنی نرخهای مالیات بالاتر در زمانهایی که سود شرکت بسیار بالا است و بالعکس در مورد بنگاههای کوچک و برخی بنگاههای با اندازه متوسط مالیات بسیار کمتر است.
به همان اندازه که سطح بهینه مالیاتبندی اهمیت دارد چگونگی توزیع و مدیریت درآمد مالیاتی نیز مهم است. قانون مسئولیت مالی شیلی یک چارچوب سیاستی قابل پیشبینی و بر پایه فرمول برای مدیریت درآمد مالیاتی فراهم آورده است که امکان سیاستگذاری برای انتفاع کوتاهمدت را کاهش ميدهد. بر اساس آن، قاعده تراز ساختاری مصرف تنها بخشی از درآمد را، که سازگار با سطح بلندمدت درآمد است، میسر ميکند. در عمل این قاعده به این معنی است که زمانی که در دوره قیمتهای بالای مواد معدنی هستیم با توجه به تخمین انجامگرفته از قیمت بلندمدت، بخشی از درآمد ذخیره ميشود و در زمانی که قیمتها زیر مقدار بلندمدت است از همان درآمد ذخیرهشده استفاده ميشود. بخشی از درآمد دولت که در دوره رونق اقتصادی و بالا بودن قیمت کامادیتیها ذخیره ميشود در دو صندوق ثروت ملی سرمايهگذاری ميشود. یکی صندوق ذخیره بازنشستگی است که برای تامین مالی مخارج افراد پیر آینده و حقوق بازنشستگی ازکارافتادگی و موارد مربوط ناشی از اصلاح حقوق بازنشستگی به کار گرفته ميشود و دیگری صندوق پایدارسازی اقتصادی اجتماعی که برای تضمین مخارج دولت در طی دوران رکود و رشد پایین مورد استفاده قرار ميگیرد.
پیادهسازی قاعده تراز ساختاری به شیلی کمک کرده است تا مخارج خود را پایدار کند. ممانعت از افزایش مخارج در دوره وفور منابع ناشی از افزایش قیمتهای جهانی کامادیتیها به مدیریت نرخ برابری پول رایج خود در برابر ارزهای خارجی کمک شایانی کرده است. علاوه بر این صندوقهای ثروت ملی که درآمدهای اضافی مالیاتی را در دوران اوج قیمت سرمايهگذاری ميکنند به ارزهای خارجی نگهداری ميشوند و بدین وسیله فشار تقویت پول ملی شیلی تا حدودی کاهش ميیابد. این موضوع از طرفی با کاهش تغییرات نرخ ارز و جلوگیری از کاهش آن، به دیگر صنایعی هم که در رقابت بینالمللی برای صادرات ممکن است دچار مشکل شوند کمک ميکند.
اگرچه در مورد نقش بخش استخراج منابع در رشد اقتصادی اختلاف نظر زیادی وجود دارد اما در مورد اهمیت نهادهای قانونگذاری و نظارت تنظیمی برای تبدیل به سرمایه کردن جریان درآمدی حاصل از بخش معدن برای رشد و توسعه اقتصادی اختلاف نظری وجود ندارد. ثروت منابع طبیعی ميتواند از طریق مالیاتبندی مناسب، استفاده مناسب از درآمدهای مالیاتی و برقراری شبکه ارتباطی بین صنایع و سرریز منابع حاصل از این ثروت به بخشهای دیگر اقتصاد برای کشور مثمر ثمرتر باشد و در رشد پایدار مؤثر واقع شود. شیلی یکی از کشورهایی بوده است که با سابقه دو دهه رشد پایدار قابل توجه دچار پدیده نفرین منابع نشده است.
در مورد مدیریت ثروت بخش معدن، شیلی متوسل به محدود کردن صادرات یا مالیات بر صادرات برای دستیابی به اهداف سیاستی خود نشده است و سیاستهای تجاری فعال را پیگیری نکرده است. یکی از دلایلی که شاید شیلی نتوانسته سیاستهای تجاری فعال و خلق مزیت نسبی دینامیک را اتخاذ کند، مقررات مربوط به سرمايهگذاری خارجی بوده است که سبب شده بیشتر سرمايهگذاریها در بخش استخراج و ذوب جذب شود و شرکتهای خارجی انگیزه زیادی برای توسعه بخش پاییندستی نیابند.
اقتصاد شیلی
شیلی با تولید ناخالص داخلی کمتر از 300 میلیارد دلار به طور نسبی اقتصاد کوچکی است که طي بیش از دو دهه به طور ملایم رشد کرده است. جمعیت شیلی در حدود 18 میلیون نفر است. در سال 2015 تولید ناخالص داخلی سرانه این کشور 23046 دلار (بر اساس برابری قدرت خرید) بوده است که کمی کمتر از تولید ناخالص داخلی سرانه ترکیه (24309 دلار) بوده است. از سال 1998 تولید ناخالص داخلی سرانه شیلی همواره از ترکیه بالاتر بوده است اما این وضعیت از سال 2013 تغییر کرده است. طی بیش از یک دهه گذشته اقتصاد شیلی رشد دینامیکی را تجربه کرده است. میانگین رشد تولید ناخالص داخلی در بازه بین 2000 تا 2011، 4.4 درصد بوده است که در تمامی سالها از میانگین رشد کشورهای OECD بالاتر بوده است.
از سال 2000 نرخ بیکاری بین 6 تا 10 درصد با یک روند کاهشی بلندمدت در نوسان بوده است و در سال 2012 به زیر 7 درصد رسیده است. مقامات شیلی اظهار کردهاند که نرخ بیکاری ساختاری برای اقتصاد شیلی در حدود 6 تا 7 درصد است و بنابراین به نظر ميرسد که اقتصاد نزدیک نرخ بیکاری طبیعی و در نتیجه اشتغال کامل است. علاوه بر این نرخ تورم نیز تنها در سال 2008 به بیش از 6 درصد ميرسد و در دوره 15 ساله 2000 تا 2015 بهجز 2008 همواره زیر 6 درصد بوده است. شکل 1 روند شاخصهای رشد تولید ناخالص داخلی حقیقی، نرخ بیکاری و تورم را برای دوره 15 ساله 2000 تا 2015 نشان ميدهد.
شیلی اقتصادی باز محسوب ميشود. این کشور دارای نرخ تعرفه یکسان 6 درصد است. از آنجایی که شیلی با بسیاری از طرفهای تجاری خود موافقتنامههای تجارت ترجیحی منعقد کرده است، میانگین تعرفههای اعمالشده در سال 2012 تنها يك درصد بوده است. کشور شیلی هیچگونه محدودیت صادراتی چه به فرم مالیات بر صادرات یا محدودیتهای کمی یا مجوزهای محدودکننده صادرات بهجز آنهایی که تحت موافقتنامههای بینالمللی قرار ميگیرند اعمال نمیکند. از سال 2000 تا 2015 نسبت تجارت به تولید ناخالص داخلی همواره بیش از 60 درصد بوده است و در سال 2008 به عدد شگفتانگیز 81 درصد رسیده است. رشد اقتصاد شیلی بیشتر ناشی از صادرات بوده است و به طور ویژه در سالهای اخیر موتور رشد این کشور صادرات محصولات معدنی به ویژه مس بوده است.
بخش معدن در اقتصاد شیلی
بخش معدن در شیلی یک بخش صادراتمحور است. در حدود 60 درصد از صادرات شیلی را محصولات استخراجی معدن تشکیل ميدهد. تولیدات کارخانهای در حدود 34 درصد و کشاورزی چیزی حدود 6 درصد در صادرات سهم دارند. جدول 1 میزان صادرات و سهم هر بخش را در کل صادرات بین سالهای 2003 تا 2011 نشان ميدهد.
یکسوم از صادرات مس در شیلی در سال 2010 به صورت سنگ مس غیرفرآوریشده و کنسانتره بوده است و مس تصفیهشده یعنی کاتد مس که اولین مرحله از فرآوری مس را طی کرده است چیزی حدود 64 درصد از صادرات مس را در سال 2010 تشکیل ميداد.
فعالان صنعت مس شیلی اظهار ميکنند که این کشور به چند دلیل دارای مزیت نسبی در توسعه صنایع پاییندستی مس نيست. اولاً حاشیه سود فرآوری (ذوب) مس پایین است که ناشی از ظرفیت اضافی این بخش در جهان است. دوم شیلی صرفههای ناشی از مقیاس را برای رقابت در صنعت ذوب مس دارا نیست و توسعه محصول اغلب نزدیک بازار نهایی صورت ميپذیرد. سوم فرآوری سنگ معدن مس انرژیبر است که شیلی فاقد آن است. اظهارات فعالان بخش معدن نشان ميدهد که نبود سیاستهای فعالانه تجاری در شیلی، انگیزههای لازم را برای توسعه صنایع پاییندستی به وجود نیاورده است. اگر در مقابل شیلی به چین نگاه کنیم، دلیل اصلی اینکه چین اکنون جزو بزرگترین توليدكنندگان صنایع پاییندستی منابع معدنی محسوب ميشود اتخاذ سیاستهای تجاری فعال این کشور بوده است که با هزینه نیروی کار پایین و نهاده اولیه ارزان، مزیت نسبی دینامیک خلق کرده است. البته نباید تفاوت اندازه بازار بین چین و شیلی را نادیده گرفت، بدین معنی که جمعیت ملی و پیرامونی یک کشور هم در توفیق سیاستهای تجاری فعال در توسعه صنایع پاییندستی مؤثر است، عاملی که ایران هم خوشبختانه از آن بهرهمند است.
از لحاظ مقصد، صادرات شیلی به طور عمده به چند کشور محدود ميشود. بزرگترین بازار صادراتی سنگ معدن مس شیلی، چین و سپس ژاپن، برزیل، آلمان، هند و کره جنوبی هستند. مقاصد صادراتی مس تصفیهشده (کاتد) امريكا، چین، اتحادیه اروپا، کانادا، کره جنوبی، مکزیک، استرالیا، برزیل، هنگکنگ و ژاپن هستند. بازارهای صادراتی مس نشان ميدهد که چه پتانسیلی برای شیلی در توسعه صنایع پاییندستی وجود داشته است اما سیاستهای غیرفعال تجاری مزیت نسبی بلندمدت را در صنایع پاییندستی ایجاد نکرده است. اگر به چین نگاه کنیم این کشور با محدودیتهای جدی که روی صادرات مس خام طی نزدیک به دو دهه برقرار كرد و در مقابل، واردات مس به صورت خام با قیمت مناسب که در سایه عدم اتخاذ سیاست تجاری فعال توسط کشورهایی همانند شیلی رخ داد، توانست با ایجاد مزیت نسبی دینامیک از طریق فراهم کردن مواد اولیه ارزان و هزینه نیروی کار پایین، صنعت پاییندستی این بخش را به طور قابل توجهی در داخل گسترش دهد و خود را به یکی از بزرگترین توليدكنندگان مصنوعات مس در جهان بدل سازد.
بخش معدن در شیلی با اختلاف فاحشی بیشترین سهم را از کل سرمايهگذاری خارجی به خود اختصاص داده است. به طور متوسط از سال 1974 تا 2010 سالانه 707 میلیون دلار در این بخش سرمايهگذاری مستقیم خارجی صورت گرفته است که سهم متوسط سالانه 34 درصد از کل سرمايهگذاریهای مستقیم خارجی بوده است. شکل 2 سهم متوسط بخشهای مختلف از جذب کل سرمايهگذاریهای مستقیم خارجی را بین سالهای 1974 تا 2011 نشان ميدهد. در اینجا نیز باید گفت ساختار سیاستی شیلی در زمينه اتخاذ سیاستهای غیرفعال تجاری و مزیت نسبی استاتیک باعث آن شده است که بخش معدن بسیار بیش از بخش صنعت (11%) جذب سرمایه كند، موضوعی که در ایران به مراتب بدتر مدیریت شده و موجب شده است که بهجز بخش نفت و گاز، عملا جذابیت سرمايهگذاری در سایر بخشها بسیار پایینتر از این بخش باشد.
تقسیم منافع حاصل از بخش معدن: سیاستهای مالیاتی
یکی از راههایی که ثروت ناشی از بخش معدن تقسیم شده و برای ارتقای رشد در تمامی بخشهای اقتصاد مورد استفاده قرار گرفته است چارچوب مالیاتی، سرمايهگذاری و بازتوزیع درآمد مالیاتی است. سطح بهینه مالیات متضمن این است که دولت سهم منصفانهای از سود بخش معدن را جذب کند در حالی که به سودآوری و پایداری درآمد حاصل از تولید و سرمايهگذاری لطمهای وارد نکند. در صورتی که این بخش با مالیات سنگینی روبهرو شود با کاهش تولید و سرمايهگذاری روبهرو خواهد شد که به نوبه خود درآمد دولت را نیز کاهش خواهد داد و در صورتی که به اندازه کافی مالیات اخذ نشود یک منبع مهم درآمدی از دست خواهد رفت. بنابراین یک سطح بهینه از مالیات وجود دارد که ميتواند تعادل پایدار بین درآمد مالیاتی، سطح تولید و میزان سرمايهگذاری ایجاد کند. با این حال یافتن چنین سطح بهینهای کار سادهای نیست.
مالیاتبندی بخش معدن ميتواند به طور خاص دارای چالش بزرگی باشد، نهتنها به خاطر رفتار رانتجویانه بلکه به خاطر مشخصات خاص این بخش که آن را بیش از دیگر بخشها در معرض سیاستهای غیربهینه قرار ميدهد.
مالیاتبندی بخش معدن در شیلی تحت چهار طبقه عمده زیر قرار ميگیرد:
شرکت Codelco شرکتی تماماً دولتی است که بخش مهمی از بودجه دولت را تامین ميکند. علاوه بر مالیات روی سود و مالیات معدن که توسط تمامی شرکتهای معدنی پرداخت ميشود این شرکت مشمول دو مالیات بر سود صادرات 40 درصد و 10 درصد است.
مالیات بر درآمد شرکتی همانند دیگر شرکتهای فعال در شیلی به شرکتهای معدنی نیز تعلق ميگیرد. نرخ مالیات شرکتی 20 درصد است. این نرخ بعد از کسر هزینه مالیات ویژه معدن بر سود شرکت اعمال ميشود.
مالیات اضافی 35 درصد روی درآمد ناشی از سود تقسیمی یا پرداختشده به افراد مقیم خارج از کشور یا نهادهای قانونی اعمال ميشود. این موضوع به این معنی است که تا زمانی که سود تقسیمی از حساب شرکت خارج نشده باشد، شامل مالیات نمیشود.
مالیات ویژه معدن در سال 2006 برقرار شد و معدنکاری فلزی و غیرفلزی را دربر ميگیرد. قبل از این زمان هیچگونه مالیات ویژه یا حق حاکمیتی در بخش معدن اعمال نمیشد. مالیات به صورت فزاینده است و روی سود یا درآمد عملیاتی اعمال ميشود. نرخ مالیات بسته به سود شرکت بین صفر تا 14 درصد است. علاوه بر این مالیات توسط شرکتهای کوچک پرداخت نمیشود و اندازه بنگاه به صورت زیر تعریف ميشود:
آستانه حداقل برای اعمال مالیات معدن، تولید سالانه 12000 تن است. این مالیات به صورت پلهای اعمال ميشود و از نیم درصد تا 4.5 درصد برای تولید تا 50000 تن اعمال ميشود. برای شرکتهای بزرگ در صورتی که حاشیه سود عملیاتی آنها کمتر از 35 درصد باشد، مالیات معدن برابر 5 درصد در نظر گرفته ميشود. مالیات به صورت فزاینده در نظر گفته ميشود و برای شرکتهای بزرگی که حاشیه سود عملیاتی آنها به بیش از 85 درصد ميرسد مالیات ویژه معدن 14 درصد است. درنهایت مالیات 10 درصدی بر صادرات شرکت Codelco توسط وزارت دفاع اخذ ميشود.
مرور سیستم مالیاتبندی بخش معدن در شیلی آشکارکننده این حقیقت است که این سیستم شفاف، قابل پیشبینی و متعادل است و همچنین در محدودهای قرار دارد که برای شرکتهای بینالمللی قابل قبول است. قانون مالیات معدن مالیات فزایندهای را روی معدنکاری اعمال ميکند که شامل نرخهای بالاتر در زمانهای سود بسیار بالا است. این موضوع ممکن است به طور ویژه مالیات را در زمانهایی که قیمت مس بالا است از لحاظ سیاسی به ابزار مطبوعی بدل سازد. در مواردی که قیمت مس بسیار بالا باشد سود شرکتهای فعال ميتواند بسیار قابل توجه باشد و باعث نگرانیهای اقتصاد سیاسی که دولت سهم منصفانهای را برداشت نمیکند شود. مالیاتبندی بخش معدن و تغییرات ایجادشده در رژیم مالیاتی و معرفی مالیاتهای جدید سبب کاهش یا حذف سرمايهگذاری خارجی در این بخش نشده است، به طوری که در سال 2010 بعد از اعمال تغییرات مالیاتی، 38 درصد از کل سرمايهگذاری خارجیِ روانه شده به شیلی به بخش معدن اختصاص یافته است.
مدیریت درآمد مالیاتی
در سپتامبر 2006 کنگره شیلی قانون مسئولیت مالی جدید را تصویب کرد که گامی اساسی در راستای بهبود و تقویت چارچوب مالی دولت محسوب ميشد. این قانون چارچوبی برای قاعده تراز ساختاری خلق کرد، «صندوق ذخیره بازنشستگی» را برای مسائل مربوط به بازنشستگی ایجاد کرد و صندوق پایدارسازی مس را به یک صندوق ثروت ملی عمومیتر به نام «صندوق پایدارسازی اقتصادی- اجتماعی» تبدیل کرد و مکانیزمهای معینی برای فراهم آوردن سرمایه برای بانک مرکزی ارائه کرد. وزارت اقتصاد نیز تنظیم برنامههای سرمايهگذاری درآمدهای مالیاتی را برعهده دارد که این کار را با مشورت کمیته مالی انجام ميدهد. مدیریت داراییها نیز به بانک مرکزی واگذار شده است.
قاعده تراز ساختاری برای اولینبار در سال 2001 در شیلی معرفی شد و با تصویب قانون مسئولیت مالی در سال 2006 به شکل قانون درآمد. این قاعده مربوط به تخمین درآمد مالی فارغ از اثر چرخههای اقتصادی قیمت جهانی مواد معدنی است و تعادل بلندمدتی بین هزینه و درآمد دولت ناشی از درآمدهای معدنی به دست ميدهد. در عمل این قاعده به معنی ذخیره درآمد اضافی در چرخههای رونق و قیمتهای بالای مواد معدنی و مصرف ذخایر در چرخههای رکود است.
قاعده ذخیره مالی متضمن تخصیص درآمد دولت به صندوقهای متفاوت بسته به میزان درآمد اضافی است. در صورتی که میزان درآمد اضافی جاری 0.5 درصد یا کمتر باشد به صندوق ذخیره بازنشستگی تخصیص ميیابد. میزان اضافی بین 0.5 تا 1 درصد تا سال 2011 برای بازتامین سرمایه بانک مرکزی به کار گرفته ميشد و میزان اضافی بیش از 0.5 درصد از سال 2012 در صندوق پایدارسازی اقتصادی، اجتماعی سرمايهگذاری ميشود. شکل 3 نشاندهنده تخصیص پسانداز مالی به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی برای مقاصد متفاوت است.
صندوق پایدارسازی اقتصادی، اجتماعی در 6 مارس 2007 با سرمایه اولیه 2.58 میلیارد دلار، که بیشتر آن از صندوق قدیمی صندوق پایدارسازی مس گرفته شده بود، تأسیس شد. در انتهای سال 2009 دو صندوق ثروت ملی 48 درصد از کل داراییهای نگهداریشده توسط بانک مرکزی را تشکیل ميدادند که معادل 125 درصد بدهی عمومی بود.
برداشتها از صندوق پایدارسازی اقتصادی، اجتماعی برای جبران کسری بودجه در زمانهایی که درآمد دولت تحت تاثیر چرخههای تجاری کاهش یافته است نیازمند تصویب کنگره است. برخی از برداشتها در سال 2009 برای مواجهه با بحران ایجادشده در دنیا و کاهش قیمتها رخ داد.
جلوگیری از افزایش مخارج در دوره وفور منابع، از تقویت بیش از حد ارزش پول ملی نیز جلوگیری ميکند که این تقویت ارزش ميتواند به دیگر صنایع صادراتی که قدرت رقابت چندانی در بازار بینالمللی ندارند ضربه بزند. صندوقهای ثروت ملی که درآمد اضافی مالیاتی را در دوران وفور جذب ميکنند داراییهایی دارند که بر پایه ارزهای خارجی هستند و بنابراین تا حدودی جلوی تقویت پول داخلی را ميگیرند. این قاعده مهمی است که متأسفانه هیچگاه در اقتصاد ایران به آن توجه نشد است و موجب جلوگیری از توسعه صنعتی کشور و رقابتی ماندن صنایع و تولیدات کشور ما شده است.
مکانیزمهای طراحیشده در شیلی، سبب تقسیم مسئولیتهای سیاسی نیز شده است به نحوی که فشار سیاسی روی سیاستمداران در دورانی که کشور با کاهش درآمد مواجه است کمتر ميشود و از طرف دیگر محبوبیت سیاسی اتفاقی برای کسانی که در دوره وفور منابع در قدرت هستند به بار نمیآورد.
نقطه ضعف: عدم توجه به توسعه صنایع مکمل و پاییندستی
با وجود موفقیت شیلی در مدیریت جریان درآمدی حاصل از ثروت منابع معدنی و اتخاذ سیاست مالیاتی مناسب در راستای جذب حداکثری سرمايهگذاری مستقیم خارجی، این کشور در توسعه صنایع پاییندستی معدن به ویژه مس و تعمیق ساخت مصنوعات مسی همانند کابلهای برق و تامین نیازهای منطقه موفق عمل نکرده است و در واقع چنین هدفی را دنبال نکرده است. این مسئله زمانی قابل توجه ميشود که فروش مس خام، چه به صورت سنگ مس و کنسانتره و چه به صورت کاتد، نمیتواند برای مدت طولانی ادامه یابد و با کاهش گرید سنگ مس استخراجی در سالهای آینده، مزیت ایجاد صنایع پاییندستی هم به کلی از بین خواهد رفت. یکی از مهمترین دلایلی که شیلی توانایی توسعه صنایع پاییندستی را از دست داده است اتخاذ سیاستهای تجاری غیرفعالانه و عدم تاثیرگذاری روی روند جهانی قیمت مس بوده است. در حالی که بیش از یکسوم صادرات کل مس دنیا در دست شیلی است، این کشور توانایی تاثیرگذاری روی قیمتهای جهانی را ندارد. این موضوع سبب شده است که شیلی نتواند برای توسعه صنایع پاییندستی خود مزیت نسبی دینامیکی خلق کند. شیلی بزرگترین کشور صادرکننده مس به صورت کاتد و کنسانتره است و در طرف دیگر کشورهایی مانند چین و اخیرا مالزی با پیگيری استراتژی صنعتی بلندمدت و سیاستهای تجاری فعالانه با توجه به مزیت هزینهای نیروی کار، توليدكنندگان اصلی محصولات نهایی مس به حساب ميآیند در حالی که واردکننده خالص مس به صورت سنگ، کنسانتره و کاتد هستند.
با وجود عدم توسعه مناسب تولید مصنوعات مس در شیلی، سهم صادرات سنگ مس و کنسانتره از کل صادرات مس کمتر از 50 درصد است. در سال 2010 تنها حدود یکسوم صادرات به صورت سنگ مس و کنسانتره بوده و در حدود 64 درصد به صورت مس تصفیهشده یعنی کاتد مس بوده است. در سال 2014 ارزش کل محصولات صادراتی شیلی در حدود 76.6 میلیارد دلار بوده است که 23.6 درصد آن یعنی در حدود 18 میلیارد دلار را مس کاتد تشکیل ميداد و 21.9 درصد یعنی در حدود 16.7 میلیارد دلار متعلق به سنگ مس و کنسانتره بوده است.
با توجه به عدم پیگیری سیاست تجاری فعال از جانب شیلی و این موضوع که فعالیت استخراج معدن و صنعت ساخت مصنوعات مس تا حدود زیادی جدا از هم هستند و دارای اقتصاد و بازارهای متفاوتی هستند، توسعه صنایع پاییندستی از جانب شرکتهای فعال در صنعت مس شیلی پیگیری نشده است و تنها با توسعه کارخانههای ذوب و فرآوری مس به صورت کاتد اولین مرحله از فرآوری مس دنبال شده است. البته شیلی در تامین نیازهای داخلی خود مشکلی نداشته است. میزان کل واردات محصولات مس در طی سالهای گذشته در حدود 100 میلیون دلار و دارای روند نزولی بوده به طوری که در سال 2016 کل واردات محصولات مس در شیلی در حدود 86 میلیون دلار بوده است.
توجه به این موضوع که بخش قابل توجهی از نیازهای منطقه (امريكای جنوبی) برای محصولات مس توسط کشورهایی مانند چین، ژاپن، کره جنوبی، امريكا و آلمان تامین ميشود، نشاندهنده پتانسیل برای توسعه صنعت مصنوعات مس در شیلی است. به عنوان مثال برزیل و آرژانتین در سال 2016 بیش از 350 میلیون دلار مصنوعات مس از کشورهایی مانند چین، کره جنوبی و کشورهای اروپایی وارد کردهاند که ميتواند با اتخاذ استراتژی صنعتی مناسب توسط شیلی جایگزین شود.
استفاده از ثروت منابع معدنی ميتواند به دو صورت کلی تحقق یابد. یکی توسعه فعالیتهای مربوط به معدن همانند آنچه در شیلی رخ داده است و دیگری توسعه صنایع پاییندستی که با استراتژیهای بلندمدت خلق مزیت نسبی دینامیک ميتواند پیگیری شود؛ همانند آنچه در چین رخ داده و اخیراً در اندونزی نیز دنبال ميشود.
نقطه قوت: توسعه بخش تأمین خدمات و تجهیزات خوشه معدن
با وجود کمتوجهی شیلی به فرصت توسعه و تقویت صنایع پاییندستی، این کشور فرصتهای دیگری را با میزان سرمایهبری کمتر در خدمات مربوط به بخش معدن دنبال كرده است. سی سال پیش شرکت Codelco به ازای هر 5 کارمند دائم خود یک کارمند قراردادی داشت. در حال حاضر اما در برابر هر 5 کارمند اصلی این شرکت 7 کارمند قراردادی به این شرکت خدمات ارائه ميکنند. روند برونسپاری در بخش معدن شیلی و نقش تامینکنندگان خدمات بسیار قابل توجهتر از دیگر کشورها است. در شیلی سهم نیروهای کار قراردادی در بین کل نیروی کار در بخش معدن بیش از 60 درصد است در حالی که در استرالیا و کانادا حدود 24 درصد و در امريكا 8 درصد است. این تحول در نظام سازمانی شرکتهای بخش معدن سبب توسعه شرکتهای کوچک و متوسط در شیلی برای فراهم آوردن خدمات و ایجاد رقابت بین آنها شده است و تعدادی از آنها خدمات خود را صادر ميکنند.
علاوه بر این تقاضا برای تکنولوژی و دانش فنی جدید نیز به طور پیوسته ادامه ميیابد. با گذشت چندین دهه از استخراج مس در شیلی، مواد معدنی استخراجشده دارای گرید پایینتری هستند و ساختار کانی پیچیدهای دارند و علاوه بر این در عمق بیشتری هستند که نیازمند معدنکاری زیرزمینی است. همچنین الزامات پایداری محیطی، تقاضای استفاده بهینهتر از منابع اساسی همانند آب و انرژی را به وجود آورده است. این قبیل مسائل پتانسیل جدیدی برای توسعه تکنولوژی و فراهم آوردن خدمات تخصصی ایجاد کرده است.
با توجه به اندازه قابل توجه بخش معدن در شیلی صنعت خدمات وابسته به بخش معدن به طور قابل توجهی توسعه یافته و کماکان دارای پتانسیل رشد بالاتر است. از لحاظ تاریخی اولین قدم، جایگزینی واردات کالاهای واسطهای و خدمات بود. در نیمه دوم قرن بیستم سهم شرکتهای داخلی از تولید کالاهای واسطهای از میزان کمتر از 25 درصد در دهه 50 میلادی به حدود 60 درصد در دهه 90 رسید. در بین سالهای 2001 تا 2011 صادرات تامینکنندگان ابزار معدن از کمتر از 5 میلیون دلار به حدود 300 میلیون دلار رسید. جدول 2 صادرات عمده تامینکنندگان ابزار معدن شیلی را نشان ميدهد.
صادرات خدمات مهندسی شیلی که در ابتدای قرن بیست و یکم در حدود 10 میلیون دلار بود به بیش از 200 میلیون دلار در سال 2011 رسید. مهندسی پروژههای معدنی ساختهشده در دهه 80 و 90 میلادی در خارج از شیلی صورت گرفته بود در حالی که نزدیک 20 سال است که در شیلی صورت ميگیرد. فعالیت شرکتهای مهندسی معدن بر حسب نفر ساعت بین 1992 تا 2003 به اندازه 20 درصد رشد داشته است و بین 2003 تا 2011، 115 درصد رشد کرده است. شکل 4 میزان صادرات خدمات مهندسی بین سالهای 2002 تا 2011 را نشان ميدهد.
در یک بیان کلی با توجه به اینکه بسیاری از فعالان بخش معدن در شیلی اعتقاد دارند که این کشور به دلیل پیگیری نکردن سیاستهای تجاری فعالانه، مزیت مقایسهای در ارتقاي صنایع پاییندستی این صنعت ندارد، توسعه صنایعی که خدمات برای بخش معدن فراهم ميکنند، چه در حوزه ابزار و ماشینآلات و چه در حوزه خدمات مهندسی، ارجحیت یافته است. طی سه دهه گذشته بخش معدن از صنعتی که تمامی ابزارآلات مورد نیاز را وارد ميکرد به یک صنعت شامل تعداد زیادی شرکت قراردادی متخصص که کالا یا خدمات فراهم ميکنند توسعه یافته است. بدین طریق این شرکتها در حوزه تخصصی خود به نوآوری و رقابت ميپردازند و این موضوع سبب تلاش این شرکتها در مسیر بهینه شدن در کسب و کارشان است.
نتیجهگیری
شیلی به عنوان یک اقتصاد متکی بر معدن و درآمدهای معدنی، توانسته است در سه دهه گذشته اقتصاد خود را از بروز بیماری هلندی و خرجکردِ بیمحابا و بیقاعده درآمدهای ناشی از ثروتهای زیرزمینی مصون نگاه دارد. در این بُعد باید گفت که سیاستهای اقتصادی کشور شیلی، با داشتن ویژگیهای آیندهنگری، شفافیت، عدالت و علمی بودن، موجب شده است که شاخصهای اقتصاد کلان این کشور اعم از نرخ رشد، نرخ بیکاری، نرخ ارز و میزان سرمايهگذاری خارجی به خوبی مدیریت شوند و نتیجتا رفاه اقتصادی را برای شهروندان این کشور به همراه بیاورند. کشور ما با دارا بودن منابع زیرزمینی به مراتب بیشتر و متنوعتر از شیلی، اما در مسیر کاملا عکس حرکت کرده است و آینه تمامنمای نفرین منابع زیرزمینی شده است. ناکارآمدی سیاستهای اقتصادی و مالیاتی و ناپایداری قوانین و مقررات در ایران از یک سو و بیانضباطی بودجهای دولتها (به ویژه دولتهای نهم و دهم) و عدم پایبندی ایشان به قوانین هدایتکننده منابع و درآمدهای نفتی از سوی دیگر، حاصلی بهغیر از تورم مزمن دورقمی، رشد بیکاری، بیماری هلندی و ناکامی در جذب سرمايهگذاری خارجی نداشته است.
شیلی اما در مسیر توسعه صنایع پاییندستی معدنی گامهای مشهودی برنداشته است. شاید این را بتوان نقطه ضعف سیاستهای اقتصادی شیلی برشمرد اما به این نکته نیز باید توجه داشت که شیلی کشوری است با جمعیتی حدود 18 میلیون که با همین ترکیب اقتصادی توانسته است نرخ بیکاری خود را در حد بسیار پایینی حفظ کند. اما برای کشورهایی مانند چین، اندونزی و البته ایران، که از کشورهای پرجمعیت دنیا محسوب ميشوند، عدم ریلگذاری و توجه به توسعه صنایع پاییندستی و مکمل معدن (من جمله نفت و گاز) امکانپذیر نیست، زیرا این کشورها مجبور به اتخاذ مدلی هستند که بیشترین اشتغال پایدار را به همراه داشته باشد. این موضوع به ویژه برای ایران که نرخ بیکاری بالا و فزاینده دارد یک الزام است و تردیدی نیست که سیاستهای اقتصادی ما باید، ضمن فراهم آوردن زمینه مدیریت درست درآمدهای نفتی و زیرزمینی، در مسیر بیشینه ساختن اشتغال ناشی از فعالیتهای این بخشها باشد. لذا با توجه به این ضرورت انکارناپذیر لازم ميدانم، برای چندمین بار، سلسله اقداماتی را که در این خصوص باید اتخاذ شود در پایان این گزارش بیاورم:
شايان ذکر است که اعمال سیاستهای فوق نیاز به تغییر در برخی قوانین و مقررات دارد، اما آنچه که مهمتر از تغییر در قوانین و مقررات است، لزوم تغییر در نگرش و طرز فکر مدیران و مسئولان ذیربط است. شخصا در پیگیری این سلسله سیاستها، که ميتواند انقلابی در صنعت کشور به وجود آورد، دریافتهام که کلیشههای بسیار محکم و متصلبی در ذهن مسئولان ذیربط در سطوح میانی طی این چند دهه به وجود آمده است که تغییر آنها تلاش وافر ميطلبد. اما با توجه به اینکه نسخه دیگری برای نجات صنعت کشور در حوزههای واجد مزیت وجود ندارد، امیدوارم که مدیران ارشد کشور با نگاههای عمیقتر خود حامی و همراه این حرکت اساسی شوند.