رشد فزاینده نقدینگی و نیز سهم عمدهای از بدهیهای انباشته دولت، در اثر سیاستهایی ایجاد شده است که تعهداتی بیش از توان مالی دولتها بر بودجه عمومی تحمیل میکنند. سیاستهایی نظیر پرداخت یارانه نقدی به خانوار، اجرای طرح مسکن مهر، خرید تضمینی گندم، پرداخت یارانه به حاملهای انرژی و نظایر آن، در ابعادی اجرا شدهاند که تأمین منابع مورد نیاز آنها عملاً از محل درآمدهای دولت میسر نبوده است.
حمید آذرمند، تحلیلگر اقتصادی/ منبع:آینده نگر
مسیر طیشده
قانون هدفمندکردن یارانهها، که در سال 1388 به تصویب رسید، یک هدف اصلی و یک برنامه ضمنی را دنبال میکرد. هدف اصلی قانون، اصلاح بازار انرژی و هدفمند کردن سیاستهای حمایتی و ساماندهی یارانههای دولتی بود. از آنجا که امکان داشت با اجرای قانون مذکور، اقشاری از جامعه دچار آسیب شوند، مقرر شده بود بخشی از منابع آزادشده ناشی از اصلاح قیمتهای بازار انرژی، صرف حمایت از خانوارها شود.
مطابق قانون، قرار بود قیمت فروش حاملهای انرژی مانند بنزین و گازوئیل و غیره به تدریج تا پایان برنامه پنجساله پنجم، کمتر از نود درصد قیمت فوب خلیج فارس نباشد. همچنین قرار بود دولت تا پایان برنامه پنجم نسبت به هدفمند کردن یارانه گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی نیز اقدام کند.
اجرای تدریجی این قانون میتوانست زمینه اصلاح تخصیص ناکارای منابع، کاهش کسری بودجه دولت، اختصاص منابع آزادشده به توسعه زیرساختهای اقتصادی و افزایش بهرهوری انرژی را در کل اقتصاد فراهم سازد. برای تخفیف عوارض اجتماعی آن نیز پیشبینی شده بود دولت حداکثر تا پنجاه درصد وجوه حاصل از اجرای این قانون را صرف پرداخت نقدی و غیرنقدی و گسترش بیمههای اجتماعی و نیز ارتقای سلامت جامعه و کمک به تأمین هزینه مسکن و نظایر آن بکند. علاوه بر آن، دولت وقت موظف بود سی درصد وجوه حاصل از اجرای قانون را صرف بهینهسازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفهجویی و رعایت الگوی مصرف و اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهرهوری انرژی، آب و توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر و گسترش و بهبود حمل و نقل عمومی و نظایر آن کند. در نهایت نیز دولت مقرر بود تا بیست درصد وجوه حاصل از اجرای قانون را به منظور جبران آثار آن در قالب اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای هزینه کند.
بسیاری از کشورهای جهان نیز در مقاطعی ناگزیر از اصلاح سیاستهای حمایتی خود بودهاند. در ایران نیز، اجرای کامل و مؤثر قانون هدفمندکردن یارانهها میتوانست گامی بسیار مهم در جهت اصلاح یکی از مشکلات ساختاری در اقتصاد کشور باشد. متأسفانه در مقام اجرا آنچه اتفاق افتاد، سیاست هدفمندی را در مسیر دیگری قرار داد. سیاست اصلاح ساختار یارانهها و اصلاح بازار انرژی، به تدریج تبدیل به سیاست توزیع بیهدف یارانه نقدی بین شهروندان شد.
دولت دهم به تدریج از اصلاح بازار انرژی و پیگیری بهینهسازی مصرف انرژی و افزایش کارایی تخصیص منابع در اقتصاد چشمپوشی کرد و در مقابل، از محل منابع بودجه عمومی کشور به طور ماهانه اقدام به پرداخت منابع هنگفتی تحت عنوان یارانه نقدی به خانوار کرد. علاوه بر آن، در دولت دهم برنامههایی مانند گسترش بیمههای اجتماعی و خدمات درمانی، تأمین و ارتقای سلامت جامعه، کمک به تأمین هزینه مسکن، مقاومسازی مسکن و ایجاد اشتغال، که در قانون مذکور پیشبینی شده بود، به شیوه مناسب و مؤثری به اجرا درنیامد. چنین میتوان گفت که در عمل به علت تغییر رویکرد دولت دهم، یکی از فرصتهای تاریخی کشور برای اصلاح یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد، از بین رفت.
از سوی دیگر، سیاست زیانبار پرداخت دائمی یارانه مستقیم به خانوار، به عنوان مهمترین سیاست حمایتی دولت دهم استمرار یافت. این سیاست زیانبار، که لازم بود در ابتدای دولت یازدهم با یک زمانبندی مشخص متوقف شود، متأسفانه در همین دولت نیز ادامه یافت. طی چندین سال گذشته، در نتیجه اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، سالانه تعهدات سنگینی بر بودجه عمومی کشور تحمیل شده است. از جمله آثار تداوم سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، وقوع کسری بودجه و عدم توازن منابع و مصارف دولتی است که دولت را ناچار کرده است برای جبران آن به ایجاد بدهی و فروش اوراق در ابعاد وسیع متوسل شود. در زمینه سیاست دولت در استفاده از ظرفیت بازار بدهی، مشکل زمانی تشدید میشود که دولت ناچار است علاوه بر بازپرداخت اصل بدهیها، به بازپرداخت سود اوراق نیز متعهد باشد. چنین مسئلهای، مشکل تعهدات دولت را به طور مضاعف پیچیده و دشوار کرده است. در صورت ادامه پرداخت یارانه نقدی به خانوار و تداوم سایر سیاستهای حمایتی غیراصولی مانند پرداخت یارانه انرژی، حجم بدهیهای انباشته دولت مستمراً افزایش مییابد و این مسئله میتواند دولت را در سالهای آینده با چالش بازپرداخت بدهیها مواجه کند. به این نکته نیز میتوان اشاره کرد که اساساً سیاستهای حمایتی غیراصولی و غیرهدفمند، علاوه بر خسارتهای کلان اقتصادی و اتلاف بودجه عمومی، تبعات نامطلوبی مانند افزایش مصارف انرژی و کاهش انگیزه کار و تلاش در جامعه نیز دارد.
مسیر آینده
بررسیها و مطالعات نشان میدهند که بخشی از رشد فزاینده نقدینگی و نیز سهم عمدهای از بدهیهای انباشته دولت، در اثر سیاستهایی ایجاد شده است که تعهداتی بیش از توان مالی دولتها بر بودجه عمومی تحمیل میکنند. سیاستهایی نظیر پرداخت یارانه نقدی به خانوار، اجرای طرح مسکن مهر، خرید تضمینی گندم، پرداخت یارانه به حاملهای انرژی و نظایر آن، در ابعادی اجرا شدهاند که تأمین منابع مورد نیاز آنها عملاً از محل درآمدهای دولت میسر نبوده است. در چنین شرایطی، تأمین منابع مورد نیاز این گونه طرحها، با یک وقفه، در نهایت منجر به افزایش بدهی دولت یا در موارد دیگر منجر به افزایش نقدینگی شده است. در واقع باید اذعان داشت بخشی از حجم بدهیهای انباشته فعلی دولت، ناشی از تعهدات ایجادشده در دولت قبل یا ناشی از تأمین مالی سیاستهایی است که در دولت دهم پایهگذاری شده است.
دولت دوازدهم از ابتدای کار خود، در این زمینه با دو مسئله مواجه خواهد بود و لازم است راهبرد خود را در ایندو مورد تبیین کند. مسئله اول لزوم اصلاح بازار انرژی و اصلاح سیاستهای حمایتی غیرهدفمند است و مسئله دوم، تعیین تکلیف و اصلاح سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار است. دولت آینده ناگزیر است برای افزایش کارایی انرژی و جلوگیری از اتلاف منابع مالی و طبیعی کشور، در قالب یک برنامه زمانبندیشده اقدام به اصلاح بازار انرژی کند. از سوی دیگر با توجه به بدهیهای انباشته دولت و نیز فقدان منابع بودجهای کافی برای تداوم پرداخت یارانه نقدی به خانوار در ابعاد فعلی، لازم است دولت دوازدهم، به طور زمانبندیشده، اقدام به کاهش ابعاد پرداخت یارانههای نقدی و محدودکردن آن به اقشار بسیار آسیبپذیر کند. در مقام اجرا، دولت آینده با مشکلات متعددی مواجه خواهد بود که یکی از آنها شناسایی گروههای هدف، با کمترین خطای ممکن، است. در این زمینه با توجه به اینکه در عمل امکان شناسایی دقیق دهکهای درآمدی و پرداخت هدفمند یارانه نقدی به آن دهکها بسیار دشوار است، اتکای دولت بر سیاست دهکبندی، همراه با خطای بسیار خواهد بود. تجربه چند سال گذشته نیز مؤید این موضوع است. بنابراین دولت دوازدهم میتواند به منظور افزایش کارایی و اثربخشی سیاستهای حمایتی خود، ضمن افزایش حمایتهای مالی از خانوارهای آسیبپذیر مانند افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی، همزمان اقدام به اجرای برنامههایی نظیر گسترش بیمههای اجتماعی و خدمات درمانی، ارتقای آموزش ابتدایی در مناطق محروم، کمک به مقاومسازی مسکن و نظایر آن کند. طبیعتاً با توقف شیوه فعلی پرداخت یارانه فراگیر به طیف وسیعی از شهروندان و همچنین با اصلاح سیاستهای حمایتی در چارچوبی که گفته شد، دولت میتواند از بار مالی تحمیلشده بر بودجه عمومی بکاهد و با خطای کمتری از اقشار آسیبپذیر حمایت کند. دولت آینده چنانچه نگاهی واقعبینانه به محدودیتهای بودجهای و واقعیتهای اقتصادی داشته باشد، چارهای جز اصلاح سیاست پرداخت یارانه نقدی و سایر سیاستهای حمایتی غیراصولی ندارد.
در مقابل، اگر دولت دوازدهم رویکردی در جهت گسترش سیاستهای حمایتی غیراصولی و افزایش یارانه نقدی یا پرداخت کارانه فراگیر به نیروی کار داشته باشد، به سرعت و در ابعادی وسیع تعهدات و مخارج دولت افزایش خواهد یافت. در چنین شرایطی در آیندهای بسیار نزدیک اقتصاد کشور با بحران جدی بدهیهای دولت و جهش رشد نقدینگی روبهرو خواهد شد که تبعات آن وقوع بیثباتی شدید در اقتصاد کلان و حتی وقوع پدیده ابرتورم است. تجربه کشورهای امریکای جنوبی به ویژه ونزوئلا، بسیار آموزنده است. اقتصاد ونزوئلا، به رغم دارا بودن ذخایر کمنظیر زیرزمینی، در اثر اجرای سیاستهای حمایتی غیراصولی مانند افزایش چندبرابری حقوق بازنشستگان، اعطای یارانه سوخت، اعطای مسکن ارزانقیمت دولتی، افزایش بیرویه دستمزدها، ارائه یارانه مواد غذایی و نظایر آن و اصرار بر تداوم آن، با رکود و بیثباتی اقتصاد کلان و تورمی افسارگسیخته مواجه است.
به عنوان نکته پایانی باید اظهار داشت در این مقطع زمانی اقتصاد ایران نیاز مبرم به اصلاح و تجدیدنظر در سیاستهای حمایتی دارد و عملاً ادامه شیوه فعلی پرداخت یارانه نقدی به خانوار، پرداخت یارانه انرژی، خرید تضمینی گندم، توزیع غیرهدفمند تسهیلات بانکی بین بنگاههای زیانده اقتصادی و نظایر آن میسر نیست. در چنین شرایطی واضح است که هرگونه اصرار بر افزایش تعهدات دولت و افزایش پرداخت یارانه نقدی به خانوار و نظایر آن، میتواند اقتصاد کشور را در آیندهای نزدیک با تهدیدهای جدی مواجه کند.